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规划“成长”:由技术至综合从城市到区域
 网友评论  [进入论坛]  时间:2006-04-12  作者:  来源:城市规划网

来源:中国建设报

  编者按:16年前的4月1日,我国首部城市规划建设的根本大法——《城市规划法》正式施行,我国城市规划开始走上依法行政轨道。《城市规划法》的实施,为合理调控城市规模、优化城市布局、统筹城市发展提供了强有力的保证,有效地促进了城市建设和社会经济的健康发展。现在,备受人们关注、修订后的《城乡规划法》呼之欲出,行将走上统筹城乡区域发展的规划前台。值此新《城乡规划法》即将出台之际,建设部城乡规划司司长唐凯接受本报记者采访,回顾历史,结合我国城镇化发展现状,对我国城乡规划法制建设进行系统梳理,就促进规划依法行政提出明确要求。

  城镇化快速发展,规划公共政策属性日益突出

  改革开放前,中国城镇化速度与世界的相比相对缓慢;1980年以后,增长速度明显加快。2004年底,全国共有设市城市661个,建制镇19892个,城镇化率41.8%。预期2010年城镇化率47%,比1990年的26.4%提高21.6个百分点。

  经济体制的转轨、城镇化的快速发展,给城乡规划带来改革的要求。唐凯说,过去在计划经济时期,政府对资源配置起主要作用,政府作为投资主体,几乎包办一切投资与建设活动。那时,城市规划是运作程序中“国民经济计划的延续和在空间上的落实”环节,其技术属性突出。改革开放以后,城乡规划的综合性地位、公共政策属性越来越突出:城乡规划具有自身的专业技术,涉及自然科学、社会科学和艺术;城乡规划是公共政策,涉及公共管理与私人权利的关系;城乡规划还是一项社会活动,需要公众广泛地参与。“未来十几年是非常重要的时期,一方面,我国城镇化仍将快速发展;另一方面,我国体制改革仍将不断深化,同时,全球化的影响将日益明显,这些都对规划工作提出了越来越高的要求。”唐凯指出,城乡规划作为公共政策首先要保护公众利益与公平,而不是操作具体项目;城乡规划决策对经济发展能造成很大的影响,城乡规划决策失误造成的经济损失难以估量;城乡规划涉及到公共管理与私有权利的关系;人们要求自由选择居住、工作及出行等的地点、环境、条件等;寻租者试图影响城乡规划行政权力的行使。这些都是规划工作者要正确面对的问题。

  《城市规划法》:写下城市规划法规体系建设重要篇章

  城乡规划的公共政策属性显现,其法制建设就特别重要。回顾历史,我国城乡规划法规体系建设可以说与体制改革和城镇化的快速发展相伴相随:1978年全国城市工作会议,中央下发《关于加强城市建设工作的意见》;1979年起草《城市规划法》(草案);1980年国务院明确指出:为了彻底改变多年来形成的只有人治,没有法制的局面,国家有必要制定专门的法律,来保证城市规划稳定地、连续地、有效地实施;1982年《城市规划法》(送审稿)报送国务院;1984年国务院颁布《城市规划条例》;1989年国务院常务会讨论通过《城市规划法》(送审稿)并报全国人大常委会;1989年12月26日七届全国人大常委会表决通过《城市规划法》并正式颁发;1990年4月1日《城市规划法》正式施行。

  唐凯认为,《城市规划法》的正式施行,是我国城乡规划法制建设的里程碑,它标志着我国城乡规划法规体系开始建立,城市规划开始走上依法行政的轨道。作为我国首部关于城市规划建设领域的法律、城市规划建设的根本大法,《城市规划法》首次定义了城市和城市规划区的概念,规定了有关城市规划、建设和发展的基本方针,明确了国家和地方的城市规划管理体制及外部关系协调要求。16年来,《城市规划法》对于我们合理调控城市规模,优化城市布局,统筹城市发展提供了法律依据;有效地发挥了城市规划的先导、指导和调控作用;进一步规范和治理了违法违规行为;有力地促进了城市建设和社会经济的健康发展,并显示出强大的生命力。

  从城市到区域:规划法修订正当其时

  然而,随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善,改革开放的不断深入,特别是城市的飞速发展,对城市规划工作提出了更高的要求,使这部16年前制定的大法越来越显得有些“力不从心”:城乡分割的规划管理体制已不能适应城镇化快速发展的需要;城乡规划制定的科学性、严肃性需要进一步加强;城乡规划管理机制应当适应土地有偿使用的需要;对城乡规划行政管理权的监督制约机制需要完善;法律责任需要进一步具体化,加大对违法建设的处罚力度。

  为此,建设部抓紧修订《城市规划法》。2000年8月,建设部成立了修改《城市规划法》工作领导小组,并组建了专门的起草工作班子;2001年7月,《城乡规划法》(征求意见稿)起草完成,印发各省、自治区、直辖市征求意见;2001年10月起,建设部利用修改《城市规划法》所掌握的材料,起草报国务院的城乡规划工作汇报材料;2002年10月,再次征求各省(区)建设厅、直辖市规划局以及国务院有关部门的意见;2003年5月形成《城乡规划法》(修订送审稿),上报国务院。经过反复征求各地、各部门及有关专家意见,多轮讨论修改,修订后的《城乡规划法》有望在今年年底出台。

  唐凯透露,正在修订中的《城乡规划法》,与现行的《城市规划法》相比,突出了几个内容:一是强调城乡规划对资源、环境和文化遗产的保护作用,突出其公共政策的属性;二是法律适用范围扩展到城市与乡村的广大区域;三是首次用法律规定城乡规划的强制性内容;四是突出人民代表大会对城乡规划工作的监督;五是规定上级政府对下级政府城乡规划的实施情况进行监督,确定了具体方式;六是对违反城乡规划许可的,要坚决予以严肃处理,并明确了具体要求。

  深入开展效能监察,促进规划依法行政

  “我们处在这样一个历史时期,规划是非常突出的政府职责,要想使城镇化持续健康发展,将规划工作作为重点进行行政效能监察十分必要。”唐凯说,“开展行政效能监察工作,最重要的内容就是要依法行政。”

  以《城市规划法》为依据,国务院颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》等,并先后下发了《国务院办公厅关于加强和改进城市规划工作的通知》、《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》等;建设部制定出台了《城市绿线管理办法》等一系列部令,并不断完善城市规划的技术法规、技术规范。各级人大、政府也制定了不少规划方面的地方法规、规章。“这些,就是开展规划行政工作的依据。”唐凯说,“这些体系需要不断完善,也需要我们认真地去学习和掌握,避免出现违法行政行为。”

 

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