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长三角区域规划破解四大难题
 网友评论  [进入论坛]  时间:2007-08-17  作者:  来源:国际金融报
【导读】400多位专家耗时两年打造的中国第一个跨区域规划《长江三角洲地区区域规划纲要》进入最后审批程序,经国务院审批后将正式出台。

  400多位专家耗时两年打造的中国第一个跨区域规划《长江三角洲地区区域规划纲要》进入最后审批程序,经国务院审批后将正式出台。该纲要将主导长三角未来若干年的发展大局,本报在深入接触参与规划编制的相关专家后,综合各方信息大胆猜想,试图呈现给读者一条清晰的脉络——
  
    长三角区域规划破解四大难题

    长三角虽然被写进了国家“十一五”规划,但是,关乎区域发展大计的《长江三角洲地区区域规划纲要》却迟迟没有出台。
 
    日前,这个备受瞩目的规划终于正式进入最后审批程序,经过国务院审批后,不日将出台。

  “一核六带”上海是核心

  上海未来扮演的角色将是国内外交通枢纽、资源配置中心、文化交流中心和创新源头

  上海是长三角的中心城市,早已达成共识。长三角各个省市的领导在不同场合最经常发表的言论就是“接轨上海,融入长三角”。然而,随着周边城市的快速发展,上海的龙头地位开始遭受发展的压力。

  分析上海中心地位受到压力的原因,专家们认为问题主要出在上海自身。过去几年,上海虽然明确了发展方向,但是,由于受到既得利益影响,始终不能在产业结构调整上更进一步。在这种情况下,主动接轨周边城市的动力不足,为其他城市接轨上海提供的条件不够。于是,眼看着其他城市纷纷在制造业上取得发展和突破,似乎形成了其他周边城市与上海角力的局面。

  那么,上海的中心地位是否就要让出了?专家的意见是一致否定。上海社会科学院城市发展研究中心副主任靖学青指出,无论是从经济规模还是功能职能来看,上海是其他长三角城市无法取代的。这样的观点在新的规划纲要出台后将进一步得到强化。

  根据专家的解释,新的规划在布局上强调“一核六带”,一核就是强化上海这个核心的地位。纲要的内容包含充分发挥上海作为国内外交通枢纽、长三角地区要素资源配置中心和文化交流中心以及创新源头的作用,整合利用周边地区的资源优势,增强上海集聚和组织引导能力,以促进区域整体优势的发挥和竞争力提升。

  这些内容明确了上海的中心地位,同时也为上海继续巩固中心地位指明了方向。上海未来扮演的角色将是国内外交通枢纽、资源配置中心、文化交流中心和创新源头。也就是说,上海是在周边城市发展的上游和下游下功夫谋发展,以提供配套服务的方式巩固中心地位。这就对上海产业结构调整提出了更高的速度和质量要求。

  合理布局缓同构矛盾

  长三角政府间目前的协商机制是一种非制度化的东西,怎样把相互之间的协议转变成具体可以操作的制度性的东西,需要做很多工作。新的规划并没有为长三角提供更新更权威的协调机制

  产业同构是长三角一直都走不出的误区。无论是过去的16城市中12个城市上电信、11个城市造汽车、8个城市搞石化,还是现在各个城市都在上马的高新技术园区、创意产业园、物流园区、中央商务区,似乎都透露出一个信号。

  必须承认,同构不可一概而论。靖学青副主任表示,市场本身存在一定的同构是合理的。新的规划出台,要解决的是政府主导的重复建设和产业同构问题。

  根据专家透露的信息,新规划对长三角的产业布局进行了梳理。未来长三角地区将重点发展三类产业,形成以高新技术产业为主导,先进制造业为主体,现代服务业为支撑的产业发展新格局。规划将石化、钢铁等重化工业和电子信息等高技术产业确定为长三角重点发展的战略产业,将促进其在重点地区的集聚。对于装备制造、纺织轻工、旅游业等长三角传统优势支柱产业,明确提出要进一步巩固、提升。以金融保险、交通运输、现代物流、信息咨询、教育培训、中介服务等为主的生产性服务业和生物医药、新材料等具有先导作用的新兴产业,则是长三角未来发展的希望所在。

  最重要的是,为了避免产业低水平重复建设,确保产业分布与资源环境承载能力相适应,新规划还进一步明确了三类产业空间布局的引导方向。引导各地政府避免政府主导的同构问题。然而,靖学青强调,这种引导对产业同构将起到一定的作用,但究竟能不能真正解决政府的问题,还要看规划的约束性有多强,这要等规划真正实施后才能看出来。

  行政壁垒仍是拦路虎

  新规划对长三角的界定仍然是16个城市,也就是说,“十一五”期间,至少在形式上,长三角很难再接纳新成员,但不代表放弃实质上长三角对外围地区的影响力

  实际上,围绕新规划最大的悬念并不是新规划究竟什么时候出台,而是规划出台后能不能解决问题。不少专家表达了对这方面的担心。上海市委宣传部哲学社会科学办公室副主任荣越明提出,长三角政府间目前的协商机制是一种非制度化的东西,怎样把相互之间的协议转变成具体可以操作的制度性的东西,需要做很多工作。另外,新规划未来的实施,也需要一个权威的机制来保证。然而,根据相关专家透露的信息,新的规划并没有为长三角提供更新更权威的协调机制。

  目前,长三角区域合作不同层次的协调机制大概有三个层次。第一个层次是苏浙沪两省一市主要领导的不定期会晤,目前已确定能源、环保、大交通、科技等合作专题。第二个层次是每年一次的苏浙沪经济合作与发展座谈会。这个常务副省长级别的座谈会以“项目推进”的形式,下设一系列专题组推进具体工作。第三个层次是16个会员城市的市长联席会议制度。

  然而,就目前这三个层次的协调机制运作的情况看,仍然呈现“协商探讨容易,计划立项容易,推进实施困难”的局面。专家分析认为,这三个层面的协商机制本身就是以行政区划为标准的,很难对行政壁垒有所突破。一旦问题涉及到行政地区的利益,很多工作就无法深入下去。

  新规划出台,长三角的问题上升到了国家层面,这可以说是为规划穿上了权威的外衣。然而,新规划本身没有提供推进和实施的有效保障机制,这就为新规划未来的推进和实施蒙上了一层阴影。规划的权威性为它的推进提供了一定的保障,但是,国家很难就长三角所有的问题进行上层的协调,也就是说,长三角仍然需要内部进行协调。更进一步来说,长三角仍然要谋求打破目前存在的行政壁垒。江苏省社科院经济研究所所长葛守昆就强调,目前,转化政府职能仍然是最根本的问题。以目前的情况看,谈长三角全方位合作仍然不现实。当新规划遭遇行政壁垒,胜算几何,实难估计。

  长三角扩容不求名分

  新规划对长三角的产业布局进行了梳理。未来长三角地区将重点发展三类产业,形成以高新技术产业为主导,先进制造业为主体,现代服务业为支撑的产业发展新格局

  早在新规划制定之初,地理上对长三角究竟怎么界定就成为了探讨的热点问题。这个问题之所以受到广泛关注,主要因为新规划对长三角的地理界定将决定长三角未来几年是否有扩容可能。

  新规划基本上给出了答案。新规划对长三角的界定仍然是16个城市,也就是说,“十一五”期间,至少在形式上,长三角很难再接纳新成员。

  然而,新规划明确提出长三角地区将逐步在壮大东部地区经济实力,推动长江流域快速崛起,带动中西部加快发展,促进全国区域协调发展,引领我国全面参加全球竞争中,发挥核心作用。规划对上海乃至长三角辐射和带动作用的要求,似乎都在透露出一个信号,形式上不接纳新成员不代表放弃实质上长三角对外围地区的影响力。也就是说,长三角未来将不再追求形式上的扩容,而更注重对周边地区的实质影响。

  实际上,新规划的这个指向得到了专家的普遍认可。不少专家认为,扩容应该是一种由市场主导的自发行为。由政府在名分上指定是不合理的,而且也很难找到真正公平的接收新成员的标准。

  同时,专家们指出,长三角目前存在内在的封闭性,对外开放的姿态不够。参与新规划编制的长江流域发展研究院常务副院长徐长乐就强调,长三角目前的格局是不完备的,现在经济增长最快的苏中、苏北地区恰恰没有囊入长三角的范围。长三角内在封闭性特征仍然比较强。这种封闭性不仅存在于经济领域,同时也存在于文化领域。

  随着交通设施建设和产业调整深化,周边城市与长三角的关系将越发密切,一旦市场条件成熟,长三角应该表现出更大的包容性。也就是说,尽管名分上指定新成员不合理,实质上长三角存在着扩容的需求。而新规划正好同时满足了这两点。至于长三角是否发展为“泛长三角”或者“大长三角”,应该交给未来评判。

 

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