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科学编制海河流域水资源综合规划夯实流域水资源管理基础
 网友评论  [进入论坛]  时间:2007-09-18  作者:韩瑞光  来源:城市规划网
【导读】海河流域位于华北,地跨京、津全部,河北省大部,晋雁北和晋东南部分地区,豫、鲁北部,以及蒙、辽一小部分,总面积31.8万km2(占全国国土面积的3.3%),其中山丘区占53%,平原区占47%。流域内有26座特大型和大中型城市。

摘要:海河流域地处京畿要地,是我国的政治、文化中心和经济发达地区,随着海河流域水资源紧缺的日益严重、生态环境日益恶化,建立和完善水权制度,实行资源有偿使用和转让制度,确保海河流域水资源可持续利用是海河流域水资源管理的必然要求,有利于推进节约用水,提高水的利用效率,调整供需矛盾,维护友好的生态环境。流域水资源综合规划紧紧围绕流域管理中的难点,以流域水资源配置为核心,在进一步查清海河流域水资源的现状、分析水资源承载能力的基础上,提出水资源合理开发、高效利用、优化配置、全面节约、有效保护、综合治理、科学管理的布局和方案,作为今后一定时期内水资源开发利用与管理活动的重要依据和准则,促进和保障流域人口、资源、环境和经济的协调发展,以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。文中介绍了海河流域水资源综合规划的主要内容,并对下一步规划中应注意的问题进行了阐述。

一、海河流域水资源管理所面临的情势

    海河流域位于华北,地跨京、津全部,河北省大部,晋雁北和晋东南部分地区,豫、鲁北部,以及蒙、辽一小部分,总面积31.8万km2(占全国国土面积的3.3%),其中山丘区占53%,平原区占47%。流域内有26座特大型和大中型城市,是我国政治、文化中心和经济发达地区之一。据2000年统计,海河流域总人口1.26亿,占全国的9.8%;GDP11633亿元,占全国的13.0%。工业生产在国家经济发展中具有重要战略地位;农业生产是我国三大粮食生产基地之一。流域经济发展、社会进步对我国经济社会可持续发展的贡献是显著的。但在水资源管理方面却面临着一系列的难题。
 
1.水资源短缺,供需矛盾突出

    海河流域多年平均水资源总量370亿m3,其中地表水资源量216亿m3,地下水资源量235亿m3。流域人均占有水资源量仅293m3。流域水资源总开发利用率达98%,远远超过国际公认的40%的合理开发界限。总体上说,海河流域属于资源性严重缺水地区,水资源供需矛盾十分突出。2000年流域总用水量403亿m3。其中当地地表水供水量占总供水量的24.7%;引黄水量占总供水量的9.3%;地下水占总供水量的67%,其中超采地下水约80亿m3; 其它水源占总供水量的0.6%。预计到2010年,南水北调东线与中线一期调水67亿m3,若维持生态不恶化,流域内缺水仍达40亿m3。水资源紧缺已经成为21世纪海河流域社会经济发展的重要制约因素。

2.环境状况恶化,加快治理刻不容缓

    随着经济社会的发展,流域对水资源的需求远远超出了对水资源的承载能力,幷引发了一系列环境的问题。一是河道断流与干涸。对21条全长3664km平原河道调查表明: 2000年干涸长度达到2189km,干涸比例达60%,有12条河流河床干涸天数在300天以上。二是湿地萎缩。白洋淀等12个主要平原湿地水面面积50年代为2694km2,2000年降至538km2,水生生物大量消亡。三是河口生态恶化。50年代年均入海水量为241亿m3, 2000年只有8亿m3。各河口常年处于淤积状态,水生生物生存环境恶化。四是地下严重超采。到目前为止,流域已形成6万km2的浅层地下水和5.6万km2的深层承压水超采区,局部地区地面下沉严重。五是水体受污染程度加剧。水污染已从局部扩散到全流域,从地上侵入到地下。在1.97万km河流中,有72%的河长受到不同程度的污染,其中有49条河流受到严重污染,指标超过III类15倍以上。在15万km2的平原区中,76%面积的地下水水质不合格,其中2/3系人为污染造成的,1/3为本底质的微咸水区。官厅、潘家口水库等饮用水源地受到污染或污染威胁,主要湖泊全部呈富营养化状态。

3. 水资源产权主体混乱,缺乏流转制度,水资源配置效益低下

    由于水资源的公共物品属性,投资和受益的主体存在分离,缺乏相应的节水激励体制作保障,某种程度上导致了水资源开发利用上的“公地悲剧”,造成水资源整体配置的低效。一是缺乏有效的初始水权分配机制。从《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)中可以看出,我国法律对水资源所有权作了较为清晰的界定,但对于水资源的使用和经营权却没有明确的规定,因此存在一定程度上的产权不完整问题。海河流域由于水权不清,先后引发了漳河、蓟运河(泃河)、拘马河等河道用水矛盾和省界间地下水开采矛盾。同时,也造成上游一些重大水利枢纽工程很难立项,一定程度上制约了区域的发展。二是缺乏有机的补偿和激励机制。流域是一个具有水力联系的系统单元,上游用水对下游具有单一的外部性。实践表明,水资源易于获取的上游地区,用水效率一般较低下,但另一方面,下游平原区的社会经济活动更加集中,水资源供需矛盾也更为突出。如果上下游间存在节水利益补偿机制,下游地区拿出一部分经济损失与上游节水潜力供给相交换,而上游收取下游的补偿,以此进行节水投资,将会使上下游总受益增加。《21世纪首都水资源可持续利用规划》在这方面进行了初步探索,规划实施4年来,通过对山西、河北上游地区进行农业节水改造、治污、水土保持建设等投入,在促进上游地区和谐发展的同时,也为保障上游地区向北京输水发挥了巨大作用。但从整个流域来看,普遍存在上下游用水矛盾、缺乏流转制度。三是水资源配置效益较低。在人口增加和经济规模增长的过程中,生产方式仍限于传统、粗放的外延型,没有从生产、生活、生态用水的系统角度出发,相应地提高用水效率,造成水资源整体配置的低效。如,海河流域农业用水约占总用水量的70%,灌溉水利用率仅为50%左右;2000年万元GDP用水346m3,工业用水重复利用率约70%,与发达国家相比都还有一定差距;大中城市管网漏失率高达15%~20%,远高于国家规定的8%的指标。水资源的低效利用和浪费进一步加剧了水资源紧缺的情势。四是流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制还需要加强,要加强统一规划和规划管理。流域管理和区域管理相结合的管理体制结合点的关键是以流域规划为龙头。区域规划必须服从流域总体规划,流域规划要兼顾区域规划,要相互衔接。随着我国治水理念的不断深化,迫切需要新的流域规划与区域规划并发挥相应作用。

4.经济社会可持续发展对水资源可持续利用提出了新要求

    随着我国经济社会的快速发展、社会主义市场经济体制的建立以及科学技术水平的迅速提高,对水利工作的要求也发生了深刻的变化。主要体现在要以水资源的可持续利用,满足社会发展对饮水安全的要求,满足经济快速发展、社会财富增长对防洪安全的要求,满足人口增长对粮食安全的要求,满足经济结构调整、城市化进程对经济发展用水的要求,满足经济社会可持续发展对环境安全的要求。当前海河流域尤其要针对水资源短缺和水污染严重的状况,在兴利除害结合,开源节流幷重,防洪抗旱幷举的基础上,把节约和保护水资源作为一个战略问题放在突出的位置。以提高用水效率为核心,全面节水,改进水资源利用方式,建立节水型社会。这就需要以党中央、国务院新的治水方针为指导,针对不断变化的水资源形势,坚持人与自然相协调的原则,抓紧对水资源全面规划,以满足经济社会可持续发展对水资源的要求。
综上所述,从流域水资源的实际状况、经济社会可持续发展对水资源可持续利用的要求出发,认真开展海河流域水资源综合规划工作,统筹安排流域内水资源的开发、利用、配置、节约、保护、治理,已成为流域水利工作的当务之急。根据《水法》,由国务院批复的水资源综合规划将具有法律效力,是水资源统一管理的重要依据。水资源综合规划关于节约和保护水资源的规定,是对各种与水相关的经济社会活动行为的法律约束,保证我国水资源能够实现可持续利用。水资源综合规划关于开发利用和综合治理的方案,既可以在水资源节约、保护和优化配置前提下实现对水资源的高效利用,又是实现水资源统一管理的工程手段。因此,为强化水资源统一管理,建立权威、高效、协调的水资源管理体制和机制,合理调度和统一管理水资源,水资源综合规划的基础性作用是不可缺少的。

二、海河流域水资源综合规划的主要内容

1.总体目标

    为海河流域水资源可持续利用和管理提供规划基础,要在进一步查清海河流域水资源及其开发利用现状、分析和评价水资源承载能力的基础上,根据经济社会可持续发展和生态与环境保护对水资源的要求,提出水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及实施方案,促进海河流域人口、资源、环境和经济的协调发展,以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。

2. 基本任务

主要包括:水资源调查评价、水资源开发利用情况调查评价、需水预测、节约用水、水资源保护、供水预测、水资源配置、总体布局与实施方案、规划实施效果评价等内容。海河流域水资源综合规划任务总体结构见图1。

3.规划范围

    规划范围为整个海河流域。流域二级区4个:滦河及冀东沿海、海河北系、海河南系、徒骇马颊河系。省级行政区8个:北京、天津、河北、山西、河南、山东、内蒙古、辽宁。根据全国统一要求,取2000年为现状基准年,2010年为近期水平年,2020年为中期水平年,2030年为远期水平年。

4.规划思路

①总体思路。规划编制根据国民经济和社会发展总体部署,按照自然和经济规律,确定水资源可持续利用的目标和方向、任务和重点、模式和步骤、对策和措施,统筹水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护,规范水事行为,促进水资源可持续利用和生态与环境保护。

②技术思路。水资源综合规划的各个环节及各部分工作是一个有机组合的整体,相互之间动态反馈,需综合协调。本次规划各部分内容的相互关系见图2。一是水资源及其开发利用情况调查评价。通过水资源及其开发利用情况的调查评价,可为其它部分工作提供水资源数量、质量和可利用量的基础成果;提供对现状用水方式、水平、程度、效率等方面的评价成果;提供现状水资源问题的定性与定量识别和评价结果;为需水预测、节约用水、水资源保护、供水预测、水资源配置等部分的工作提供分析成果。二是节约用水和水资源保护。要在上述两部分工作的基础上,提出节约用水和水资源保护的有关技术经济和环境影响因素分析结果,为需水预测、供水预测和水资源配置提供可行的比选方案。同时,在吸纳水资源配置部分工作成果反馈的基础上,提出推荐的节水及水资源保护方案。三是需水预测和供水预测。供需水预测工作要以上述四部分工作为基础,为水资源配置提供需水、供水、排水、污染物排放等方面的预测成果,以及合理抑制需求、有效增加供水、积极保护生态环境措施的可能组合方案及其相应的技术经济指针,为水资源配置提供优化选择的条件;预测工作与以上各部分工作相协调,结合水资源配置工作经过往复与迭代,形成动态的规划过程,以寻求经济、社会、环境效益相协调的水资源合理配置方案。四是水资源配置。应在进行供需分析多方案比较的基础上,通过经济、技术和生态环境分析论证与比选,确定合理配置方案。水资源配置以统筹考虑流域水量和水质的供需分析为基础,将流域水循环和水资源利用的供、用、耗、排水过程紧密联系,按照公平、高效和可持续利用的原则进行。水资源配置在接收上述各部分工作成果输入的同时,也为上述各部分工作提供中间和最终成果的反馈,以便相互迭代,取得优化的水资源配置格局;同时为总体布局、水资源工程和非工程措施的选择及其实施确定方向和提出要求。五是总体布局与实施方案。要根据水资源条件和合理配置结果,提出对调整经济布局和产业结构的建议,提出水资源调配体系的总体格局,制定合理抑制需求、有效增加供水、积极保护生态环境的综合措施及其实施方案,幷对实施效果进行检验。

三、对做好海河流域水资源综合规划的建议

1.以制定水资源配置方案为核心,积极开展规划工作

    水利部汪恕诚部长多次提出要建立我国的水权和水市场,水权的建立必须要有扎实的科学基础,这个基础就是水资源综合规划而建立初始水权是水市场形成和发展的前提。水资源综合规划的核心是要明确省(市)区间的水资源配置方案。矫勇副部长指出:“十一五”期间,要在水资源综合规划配置方案的基础上,在全国范围内进行省际、地区间初始水权的确定,各个地区、各个行业、各个部门的用水权益要用一系列的指针确定下来,这是“十一五”期间进行水资源管理的一个主要目标。为做好水资源配置阶段任务要处理好以下三个环节:

一是做好与水资源调查评价阶段工作的衔接。要在充分考虑生态与环境用水的基础上,确定流域水资源开发利用程度控制指标,明确现状条件下的水资源可利用量及分布状况;分析对水资源的形成和转化起主要作用的影响因素其未来可能变化趋势,对未来水资源量和可利用量的可能变化做出趋势分析与预测。关键是要解决好区域生态环境保护与建设目标的确定问题,不同的生态目标对应着不同的生态需水量。这一点在海河流域尤为重要,不切实际的生态保护与建设目标将会导致不合理的水资源配置,最终可能会造成地区生态的局部好转而整体退化的局面。由于有生态用水的约束,社会经济用水配置模式必须从“以需定供”转向“量水发展”,进而实现总量控制下经济效益最大化。

二是要多方案比较,合理拟定水资源配置方案。以流域为单元,对合理抑制需求、有效增加供给和积极保护水资源的各种方案及其组合进行多方案供需模拟分析;分析比较各方案对生活、生产和生态需水的满足程度和对生态环境的改善程度等指标,通过不同方案的经济、技术和生态环境综合分析的比较,遵循公平、高效和可持续利用的原则,合理配置生活、生产和生态用水,区域间与行业间的用水,河道内和河道外用水,以及各种水源的优化调配;提出区域水资源配置和开发利用与保护的方案,根据水资源条件提出产业布局和经济结构调整的建议等。

三是处理好水资源配置成果的协调与形成。水资源配置成果的协调与形成是一个自下而上、再由上至下的反复协调的过程,流域机构必须组织好省(市)部门提交基础数据和中间预测、初步方案等成果,幷对各省 ( 自治区、直辖市 ) 提出的初步成果进行检查与复核,提出协调意见与要求,结合全国的配置成果,最终形成符合流域国民经济社会可持续发展要求的流域和区域水资源配置方案和格局。

2.在规划阶段注重与配置方案相衔接的水价保障体系的建立

    建立水资源有效利用的保障机制,合理确定外调水与当地水的水价。南水北调工程(东、中线)一期工程将在2010年实施通水,按照南水北调工程总体规划海河流域将接收67亿m3的水,对于缓解海河流域缺水局面是非常必要的,但是水资源配置方案是在优先利用外流域调水的前提下,通过对长江水、黄河水、当地地表水、地下水、经处理污水、微咸水、海水等多水源对生活、生产、生态等多用水户在空间和时间上的配置而产生的,这其中没有考虑水价对配置方案的制约。为确保配置方案的可行性,优先利用外流域调水,水价是根本,否则就可能出现调水工程被闲置,外调水进不来、本地水资源继续超量开发,流域生态环境进一步恶化的局面。建议在规划阶段研究制定相应的保障措施,探索政府补贴、供需双方协商、政策指导的办法,实现水资源合理、有序、有效调度。

3.在规划中要注重水资源配置效果的监测评价

    水资源配置方案的实施要依靠供水工程体系建设来实现,而要及时评判其配置的合理与否要有一套监测评价系统来完成。水资源配置过程是一个协调反馈的过程,应当根据系统监测和合理性评价结果对配置过程进行协调处理,目前在我国水资源配置实践过程中,尚未建立起系统的监测评价系统,在分水方案的具体执行过程中,对于超标引水缺乏有效的约束和后处理机制,客观上也就无法制止超标引水。全面有效的监测评价系统是通过系统的监测、评价和后处理体系来实现的。

    监测体系,这个体系是水循环过程监测体系,为评价提供信息支持。从系统结构上分为地下水体系、地表水监测体系、空中水监测体系、土壤水监测体系等;从监测内容分为水量、水质;从监测范围分为省界断面、河道取水口、地下水开采区、入河排水口、空中降雨、蒸发等等。评价体系。对监测的结果进行系统的分析评估,特别是对整个水循环系统产生的影响。系统评价主要包括社会合理性、经济合理性、生态合理性及效率合理性四大方面,共同构成配置合理性评价体系。后处理体系。水资源配置过程是一个协调反馈的过程,应当根据系统监测和合理性评价结果对配置过程进行协调处理。如在分水方案的具体执行过程中,对于超标引水进行有效的约束和后处理机制,从客观上制止超标引水。

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