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制度经济学视角下的城市规划
 网友评论  [进入论坛]  时间:2007-09-19  作者:赵燕菁  来源:城市规划网
【导读】长期以来,制度因素一直是城市规划中无法规范分析的一个领域。许多规划实际上都是建立制度影响为零的假设之上的。一旦这些“理想”的规划进入现实,就会受到一系列制度因素的扭曲。

    [摘要]长期以来,制度因素一直是城市规划中无法规范分析的一个领域。许多规划实际上都是建立制度影响为零的假设之上的。一旦这些“理想”的规划进入现实,就会受到一系列制度因素的扭曲。结果,不是规划完全走味,就是干脆无法实施。制度经济学经过半个世纪的发展,逐渐发展出一套规范分析的方法。这些方法可以成为理解规划中制度因素的有用工具。如何借鉴制度经济学的新进展,开拓城市规划的视野,建立起城市规划的制度分析框架,很可能是一个对未来规划理论具有重大意义的学术方向。

    [关键词]

    新制度经济学 城市规划 价格理论 空间分析

    [注:本文在2005年《城市规划》发表时有未经作者同意的删改。现在刊出的是全文。]
   
    1.引言

    几乎所有的规划师都遇到过这样的苦恼,在技术上非常合理的规划构想在实践中往往行不通。那些耗费了大量心血,经过无数技术审查的规划方案,却成为对决策毫无作用的废纸。“纸上画画、墙上挂挂”似乎成为多数规划的宿命。由于痛感规划“不如领导一句话”,许多规划师干脆转向研究如何“向权力讲述真理”,或者想办法提高政治领导人“对规划的认识”。但无论在西方还是在中国,这条路却几乎没有人走通过。结果,不是规划师退回到学术的象牙塔,就是规划演变为权利的工具。

    反复的挫折启示我们,在现实世界中,一定有一个普遍存在的因素,在规划中被忽略了。这个因素就是制度。实际上,像几乎所有自认为自己是一门“科学”的体系一样,制度因素在城市规划一直被假定为一个可以被技术和理性忽略的外在变量。大学的教科书告诉我们,无论使用规划的对象是谁,技术的合理性都是无差异的。换句话说,当我们给一个城市作规划时,“科学”合理的规划答案都应当是一样的。而正是这个关键的“忽略”,使得我们的规划远离了现实。

    制度之所以会成为与规划技术无关的变量,很大成度上是由于长期以来,“制度”一直是一个无法进行规范分析的学术范畴。每一个规划师都认为制度因素重要,但每一个人的分析方法和角度都不同。这使得关于制度影响的集体讨论缺少规范的共同语言。经过近半个世纪的发展,经济学率先在社会科学基础上发展出一套可以对“制度”进行规范分析的语言,即所谓的“新制度经济学”。本文的目的,就是试图借助新制度经济学(neo- institutional economics)的分析视角,重新思考“制度”在城市规划中作用,进而使得“制度”因素成为城市规划理论的有机组成部分。

    2.新制度经济学的基本框架

    制度分析一直是经济学研究关注的重点,在古典经济学大师们的视野里,“制度”既是分析的基础也是分析对象。在亚当•斯密的《国富论》中,开篇第一章就是 “论劳动生产力增进的原因,并论劳动生产物自然而然地分配给各阶级人民的顺序”(Of the Causes of Improvement in the Productive Powers of Labour, And of the Order according to which its Produce is Naturally Distributed among the Different Ranks of the People.)。国家制度和交易制度的分析贯穿了《国富论》的几乎所有章节。马克思的资本理论更是建立在“剩余价值”及其分配的基础上的。制度,特别财产所有制的变迁,是马克思经济分析思想的核心。但是古典经济学一直没有能够建立起自己的微观基础,导致了“制度”分析长期停留在归纳和宏观的层次。

    18世纪开始的“边际革命”开始了经济学微观基础的建构。建立在马歇尔供给和需求分析上的价格理论,成为主流经济学分析的基础。这就是今天所谓的“新古典经济学”范式。特别在Arrow-Debreu 使用严格的数学方法证明了一般均衡的存在之后,现代经济学成为严格自洽的体系。因此,尽管后来的制度经济学学者,从康芒斯、凡勃仑、米切尔到加尔布雷斯,不断从制度的角度提出极俱洞察力的创见(Stanley Brue 2000),但制度经济学本身却始终因缺少严格的分析工具,而未能进入当代经济学的主流。甚至学科的名称也从“政治经济学”逐渐演变为今天的“经济学”。正像爱克伦德和赫伯特(Ekelund, R.B and Heber, R.F.)在《经济理论和方法史》(2000)中评论的那样:

    伟大的古典作家如亚当•斯米和杰里米•边沁,认为经济学在最大可能的意义上是一门社会科学。政治经济学——其形容词与名词具有同样重要的意义——是一种对分析、制度、政策与政策制定的探究。然而随着19世纪和20世纪的发展,其研究范围逐渐缩小。在美国及其他各国的许多研究机构中,我们现在实际上已经达到把经济学看作是应用数学的一个分支而不是一门社会科学的程度。尽管凡勃仑产生了很大影响,但为了追求这一学科的形式化,政治制度问题在经济学课程中常被归到二流的地位。(p447)

    大约从上个世纪中叶开始,以布坎南(Buchanan,1986年诺贝尔经济学奖得主)为代表的宪政经济学,诺斯( Douglass North)和福格尔(Robert Fogel,1993年诺贝尔经济学奖得主)为代表的新经济史学派,以及阿罗(Arrow)、鲍恩(Bowen)、蒂伯特(Tiebout)、森(Sen)对投票制度和公共选择的研究等,预示着制度分析开始重归经济学舞台的中心。其中,最重要的进展之一,就是科斯(Coase,1991年诺贝尔经济学奖获得者)发表于1960年著名论文《社会成本问题》。在这篇论文里,科斯在新古典的框架内,通过引入交易成本的概念,成功地将制度因素引入规范分析。由于科斯采用与新古典完全的一致的概念体系,因此,他的批评对主流经济学的冲击,远在古典的制度经济学之上,实际上,科斯这篇论文在很大程度上,为新制度经济学提供了共同基础。

    在这篇里程碑式的论文里,科斯的贡献主要两个:第一个就是提出了后来斯蒂格勒(Stigler,1982年诺贝尔经济学奖获得者)命名的所谓“科斯定理”(Coase Theorem);第二个就是通过引入交易成本(Transaction cost),将制度因素重新置于经济学分析的核心。

    让我们先来看“科斯定理”。所谓的科斯定理,实际上是一个命题:当交易成本为零时,产权会自动界定给最有效率的使用者。后来的学者大多都强调“科斯定理”意味着市场可以无须外部干预,自动达到最优。进而推论在“理想的市场经济”里,资源的配置无须政府干涉。但在我看来,这是对科斯定理的经济学含义的误读,科斯定理的革命性意义在于对新古典分析框架的颠覆。

    首先,科斯放弃了新古典经济学中无法在不同人之间进行比较的主观成本,而用社会成本这一概念取而代之。这样,交易双方的成本就是可以比较的客观成本。然后,科斯又改变了新古典经济学的经济剩余的解释。在帕雷托—瓦尔拉斯体系内,所有生产者的剩余都是相等的(用经济学的行话说,就是经济学利润为零)。但在科斯的世界里,不同的生产者的利润是不相等并且是可以比较的。最优的资源配置不是交易双方的效用的最大化,而是具有最高效率(利润较高)的生产者,获得该资源的产权。换句话说,科斯在这里实际上提出了一个完全不同于新古典帕雷托最优(Pareto Optimality)的市场基准,我将这一基准称之为科斯最优(Coase Optimality)(Zhao, 2003)。正是这个关键的基准,奠定了新制度经济学的基础,并成为与新古典框架分歧的起点。

    科斯定理的提出,使得主流经济学如鲠在喉。此后无数的研究都希望能在新古典的框架内“消化”科斯的范式。诺贝尔奖获得者舒尔茨在《私人利益的公共利用》(1977)中,指出零交易费用并不是效率的充分条件,只有完全竞争才能保证明确产权的市场达到最佳的效率。库特在《科斯的成本》(1982)一文中也认为,零交易成本必须同时加上完全竞争(perfect competition)的条件才能保证资源有效配置。但在我看来,科斯的框架与建立在帕雷托最优和瓦尔拉斯均衡基础上的完美竞争根本就是对立的范式。正像科斯(1988)在《社会成本问题的注释》中回应斯蒂格勒对“科斯定理”的解释时所说的:

    斯蒂格勒以如下语言表述了科斯定理:“……在完全竞争条件下,私人成本与社会成本将相等。”由于如斯蒂格勒所指出的,零交易费用会促使垄断者“像竞争者那样行动”,因此可以说,伴随着零交易费用,私人成本与社会成本将相等。由此可见,斯蒂格勒关于科斯定理的阐述与我在自己的论文中表达同样思想的方式是不同的。我所说的是产值最大化,并没说到不一致问题。社会成本代表着生产要素在替代的用途中会产生的最大价值。可是,通常只关心自己收入最大化的生产者并不顾及社会成本,而且只会从事一种活动,即所利用的各种要素的生产价值大于他们的私人成本。(盛洪2003,p39)

    在科斯的范式里,生产者“只关心自己收入最大化”。其均衡结果就是创造最多净利润的生产,获得该资源的产权,进而实现社会总剩余的最大化。在这个框架里,完全不需要主观成本(个人偏好)的概念——我们只需比较不同生产者的净剩余,就可以获得科斯均衡。(另一位新制度经济学的代表人物张五常(Chueng, S.N.),在其著作《经济解释》中甚至将新古典需求理论中的基石—“效用”—视为完全无用的概念冗余。我们下面将谈到,效用概念不是概念冗余,而是被新古典经济学家用错了地方。效用概念的真正作用不是确定产品的价格,而是决定产品的种类)在科斯的分析框架里隐含的一个基本假设就是,“市场人”既是消费者,也是生产者,这是对马歇尔范式的一个革命性突破。

    在马歇尔的框架里,为了便于使用边际分析所依赖的数学工具,“市场人”被人为分为 “生产者”和“消费者”两类(杨小凯、黄有光1999(1993))。因此,“市场”和“价格”对这两类人都是同一的。完美竞争(也称完全竞争)是指市场上销售的产品是完全相同的,并且有许多卖者和买者,每一个体对价格的影响微乎其微。所有生产者和消费者都是价格的接受者(price taker)。

    与马歇尔相反,在科斯的框架里,隐含着“市场人”是消费者和生产者的统一的假设,市场则被分为“要素市场”和“产品市场”两种。相应地,对应的价格也有两个,一个是要素价格(即生产成本),一个是产品价格(即销售价格)。当一个“市场人”面对产品市场时,她是一个生产者,而当她面对的是要素市场时,她是一个消费者。科斯的《社会成本问题》实际上是假设产品市场(例如科斯例子中的火车/谷物或小麦/牛)的收益(净利润)是已知的,然后问要素市场上的资源应当如何分配。显然,在给定产品市场的情况下,要素市场上资源的最优分配与个人偏好是无关的。市场上所有要素都是不同的,每一个要素的价格是由出价最高的投标者和次高投标者所决定的。

    我们不妨用科斯著名的案例“走失的牛损坏邻居的谷物”来加以说明。在这个例子里,科斯“假定农夫和养牛者在毗邻的土地上经营。再假定在土地之间没有任何栅栏的情况下,牛群规模的扩大就会增加农夫谷物的损失”,然后科斯问:是谁应当对牛群规模扩大带来的损失负责?按照新古典的范式(也就是科斯所说的“庇古的研究方法”),答案很清楚,应当是养牛者赔偿农夫。因为,在新古典范式看来,牛肉市场和谷物市场在给定价格下,各自处于均衡状态,每个市场的经济学利润都为零(如果不为零,就会不断有生产者进入,直到所有市场利润差消失)。牛群扩大导致农夫谷物受损,可以用牛群产生的外部性(externality)来解释,其效果相当于在两个市场之外的第三种产品。一个自然的结论就是对损害制造者通过加税、罚款等手段使这种产品市场也达到均衡,从而纠正“市场失灵”。

    但在科斯看来,这个理所当然的结论却是有问题的。在科斯的框架里,土地的产权既可以界定给种植谷物的农夫,也可以界定给养牛者。如果界定给养牛者,农夫就应当放弃谷物种植;如果界定给农夫,养牛者就有义务限制牛的活动(比如修筑栅栏或减少头数)。产权究竟应当界定给谁,取决于谁能创造更多的净剩余(社会价值)。如果养牛创造的剩余多过种植谷物创造的剩余,土地的产权就应当界定给养牛者;反之,则应当界定给农夫。假设养牛者自由放牧能获得100元净利润,而种植谷物可以获得50元净利润,在交易成本为零的情况下,如果土地现在的产权在养牛者手中,农夫就无法获得土地的产权,因为支付100元赔偿给养牛者后,农夫最后的净利润是负的50元;反之,如果现在的产权在农夫手中,养牛者就可以支付50元赔偿给农夫(等于其在谷物市场获得的剩余)获得自由放牧的权利,因为,赔偿后养牛者仍可以获得50元净剩余。无论土地初始产权在谁手中,最后都是能够创造较多净剩余的养牛者获得土地的产权。两种情况下,社会产品的净增值都是50元。同样的道理,如果我们用制造污染的工厂和被污染的居民(或者用产生火星的铁路公司和受到损害的沿线农夫),替代养牛者及农夫,得出的结论也是一样。

    由于科斯定理从根本上颠覆了新古典的研究方法,因此,尽管科斯的论文被大量引用,但就像科斯(1991)同意威廉姆森的观点那样,主流经济学对科斯观点是“引用多而理解少”。甚至在科斯论文发表了10年之后,阿罗(Arrow 1970)仍然试图用第三种产品的概念来一般化外部性的解释。而我的研究发现,科斯的框架内,许多难以被主流经济学“消化”的洞见都可以得到再生。图能(ven Thunen)—威克瑞(William Vickrey)定价,一直被看作新古典价格理论的“异类”,尽管Alonso曾试将图能的模型转变为新古典的模型,但是空间分析特别是地租的本质却始终没有得到满意的解释。

    图能(1826)在《孤立国》(Isolated state)中提出的后来被称为“图能圈”的模型里,实际上采用的是和科斯一样的分析思路:首先假设产品市场是无关的(农产品价格和利润由全国市场给定),收益是空间(距离)的函数,然后研究土地在要素市场上的最优分配。在图能的模型里,由于不同农产品的运输成本不同,不同的农产品占据不同的圈层位置,可以使得社会加总的净收益最大化。但是,图能错误地用空间成本解释地租的形成。1964年,阿隆索(Alonso)在《区位和土地利用》中,把地租和交通成本(距离)解释成一种替代(trade off)的关系,并在新古典完美竞争的框架里,重建了图能的区位理论。地租理论也因此而被引入歧途。

    1961年,威克瑞(Vickery,1996年诺贝尔经济学奖获得者)开创性地提出了拍卖理论。在详细分析了英国式拍卖、荷兰式拍卖、第一价格拍卖(Vickery auction)和第二拍卖等四种拍卖方法后,他发现无论采用什么拍卖制度,总是(1)出价最高者中标和(2)支付的价格是第二个出价最高者愿意支付的价格。换句话说,中标者的最优策略是令第二个最有竞争力的投标者净利润为零。现在经济学界大多将威克瑞的拍卖理论看作是信息经济学的先河。其贡献主要是解决信息不对称或不完全条件下,如何设计契约或机制来处理各种激励与管制问题。

    但在我看来,威克瑞的拍卖理论,实际上与科斯定理等价的要素市场定价理论。在新古典的完美竞争(perfect competition)模型里,价格是由非人格的市场(或虚拟的瓦尔拉斯拍卖人)决定的,生产者和消费者分别根据这个价格配置自己的资源和最大化自己的效用。没有任何人能够制定和操纵市场的价格。但威克瑞的价格生成机制完全不同,他排除了新古典价格理论中的瓦尔拉斯拍卖人(Walras auctioneer)和生产-消费者仅仅是被动的价格接收者(price taker)的假设,指出在要素市场上,价格是由第二个最有效率的投标者决定的:在利润最大化条件假设下,理性消费者的出价是刚好令次优投标者出局。

    换句话说,要素市场的价格是由最优的生产者根据次优的投标人的效率决定的。将这一理论应用图能的模型后,地租的生成就很清楚了,地租其实就是要素市场上土地的价格,是次优利用边际收益为零时的价格。最优的使用获得的利润也就是土地带来的“租金”用科斯(1988)的原话就是“是由生产要素中在既定活动中的所得与在最佳活动中的所得的差额构成的。”(盛洪,2003,p42)于是递增的交通成本和相同生产函数假设导致了递降且连续的地租曲线,不同产品的运输成本函数假设,形成了同心圆式的最优土地配置——“图能圈”。

    那么,为什么科斯定价理论无法取代作为目前主流经济学基础的新古典定价理论?一个关键的原因就是科斯本人并没有解决产品市场上的定价问题。要素市场只是全部市场的一半,在这方面,新古典的价格理论虽然是错误的,但却是包含全部市场的完整定价理论。也正是因为这个原因,新制度经济学一直未能建立起自己的价格理论,并将新古典的游戏规则完全驱除出经济分析。

    现在我们再来看看科斯在《社会成本问题》中第二个关键性的贡献——交易成本的引入。《从社会成本问题》第六节“对市场交易成本的考察”开始,科斯的分析转向了有交易成本的世界。科斯定理表明,在利润最大化的条件下,产权的初始状态和资源的最优配置是无关的,市场机制总能够通过交易使社会净效益(剩余)最大化(科斯最优)。因此,交易制度与经济效率无关。但是,一旦引入交易成本,产权的初始配置和交易制度的效率就会对社会能否实现科斯最优产生重大影响。还是以前面例子,养牛者使用土地可以创造100元的净收益,农夫种麦子可以获得50元的净收益,养牛者拥有土地的产权社会总的净收益比农夫拥有土地的产权多50元,因此,科斯最优结果是养牛者拥有土地。如果在一开始养牛者就拥有土地,无论交易费用是否存在,最终的结果都是科斯最优。

    但是如果一开始产权在农夫手中,而农夫和养牛者之间的交易是有成本的,结果就不一定了。假设养牛者是一个人,农夫是多个人,养牛者就需要与每一个农夫进行谈判。再假设与每一个农夫谈判需要10元的交易成本,如果农夫人数大于等于5个人的时候,交易成本的增加就会抵消掉社会净效益的增加。这时产权就会锁定在农夫手中,社会的总剩余就会低于科斯最优状态50元。换句话说,在有交易成本的世界里,如果加上交易成本后仍然能够得到正的净剩余,交易就可以完成;否则,“科斯最优”就无法实现。这个结果等于宣布亚当•斯密“看不见的手”的命题(或者奥尔森所称的“经济学第一定理”)“当每一个体只谋求他或她自身的利益时,群体的理性结果会自然产生”(Olson,1992)是有条件的。由于任何多于一个人的群体,交易成本都一定是正的,为了达到群体的理性,制度(看得见的手)就是必需的。

    事实上,制度本身就可以被看作是一种节省交易成本,使资源配置达到“科斯最优”的装置。在科斯定理所描述的无交易成本的世界里,甚至产权本身都是不重要的。我们可以把农夫和养牛者想象为一个人——作为土地的所有者,她既可以种麦子也可以养牛,这时她如何配置土地呢?不用说,一定是按照 “科斯最优”——净剩余最大化——的方式来决定养牛或种麦。同样,在图能的模型里,如果城市周围的农田所有者是种植不同产品的同一个农夫,她也一定会按照 “图能圈”方式利用土地。这样,科斯就成功地将“制度”引入了经济学的规范分析。

    在科斯的框架里,制度的建立和运行本身也是有成本的,但是只要创立制度的成本,低于其要替代的交易成本,制度在经济运行中就会被“发明”出来。也就是说,制度和交易成本之间是一种替代关系。显然,交易成本越高,其带来的潜在收益越大,制度就越重要。而交易成本往往与交易规模(次数)正相关,制度因素在经济中就自然具有“规模经济”——交易的规模越大,制度的 “收益”就越高。回到前面的例子,假设农夫组成一个股份公司的成本是20元,养牛者只需与一个对象交易,假设每次谈判的成本仍然是10元,这时,当农夫人数超过5个人时,养牛者依然可以付80元(70元补偿和10元谈判)获得土地的产权。这虽然比完全没有交易成本时社会净剩余少30元,但却比无法完成交易多20元。也就是说“股份公司”制度使社会净财富增加了20元。显然,农夫的数量越多,养牛者的利润越大,节省的效果就越明显(假设股份公司运行的人均成本递减)。

    这样,科斯就把制度因素同交易规模结合起来(这是科斯1937年另一篇经典论文《企业的性质》中的主题)。而在新古典的框架里,规模经济或者或报酬递增是和“完美竞争——一般均衡”分析方法不相容的。因为如果存在无限的规模经济(unexhausted scale economies),价格就无法收敛,市场均衡也就不会存在。尽管科斯以及新古典制度经济学到现在也没有彻底解释最优制度的规模(比如一个企业或一个城市的最优规模)问题(比如,张五常(Chueng, S.N.)就认为无法知道企业的边界),并因此而无法彻底将新古典的分析方法驱除出经济学主流,但其对新古典经济学研究方法的颠覆却是革命性的。

     科斯以后,一系列非新古典的微观经济学模型开始建立,尽管这些模型大多不是全部均衡模型(缺少产品市场定价理论),但都是将“产权”和“剩余”分配作为标准的分析工具。“产权”和“利润”的引入,意味着完美竞争中生产者具有相同生产函数的假设必须放弃(每个生产者的技术是不同的,才会有差异的利润;只有利润不同,才能知道谁应当获得产权)。产权概念中隐含的“固定成本”(fixed cost)更是埋下了“报酬递增”(increasing returns)这个新古典一直无法消化的理论硬核。

    3.重新理解城市规划

    现在我们可以回到本文最初的论题:目前城市规划体系中到底缺少了什么?在制度经济学角度来看,规划方案的“合理性”实际上可以分作两个部分:一个交易成本为零的“科斯——图能世界”,在这个世界里,能够创造出社会最大净剩余的方案,就是“最合理”的方案;另一个是存在交易成本的真实世界,在这个世界里,考虑交易成本后,依然可以有正的社会剩余的方案就是“合理”的,其中能创造最多正的社会剩余的规划方案是“最优”的规划。显然,在前一个世界里“合理”和“最优”的规划,在后一个世界里未必是“合理” 和“最优”的。

    按照这样的划分,城市规划科学也应当分为两大部分,第一个部分就是传统的“空间设计”技术。研究这部分规划理论时,我们首先假设交易成本为零时,最优的空间解决方案(可以想象我们面对的产权所有者是一个人时的情况),也就是说我们首先必须有一个“科学合理性”的规划技术作为基准。第二个部分,则是长期被主流规划所忽略的“制度设计”。所谓制度设计,就是寻找实现最优规划的制度途径。有的规划本身在科斯世界里可能是最优的,但是如果考虑到交易成本,就有可能不是最优的。只有加上交易成本后,仍然可以提供最大社会剩余的规划解决办法,才是真正“最优”的规划方案。这样,制度因素就自然地进入了城市规划理论的核心——在设计出空间方案的同时,还必须提供最优的制度解决方案。否则规划只能算是完成了一半。

    从这个新的角度反思城市规划理论,我们就会发现物质规划(physical planning)和社会规划,就不再是非此即彼的选择。规划既不是完全“科学合理性”的“技术”也不是完全被动的“协调与合作”,而是两者的结合:规划师必须能够从“专业”的角度创造性地提供空间的解决方案,同时,也必须寻找出实现这一方案交易成本最低的制度路径。现在,规划界一直在进行的城市规划科学性的争论,实际上正是反映了我们在规划学学科基础认识上的混乱不清。只要我们将面对的真实世界抽象为存在交易成本和不存在交易成本的世界,城市规划的学术基础就可以大大拓展。现在看似无法研究的“社会”因素,也就可以使用“制度经济学”的工具进行一般性的分析。城市规划也就可以避免向无参照系和研究基准的“玄学”方向的滑落,并重新回归规范分析的正途。

    在新的框架里,我们可以重新定义城市规划学科的理论范畴:如果说物质规划是城市规划的X轴,制度因素就是城市规划的Y轴,那么,最优的城市规划解决方案只有在这两个轴同时定义的坐标系里才能获得完满的解答。

    4.基准分析:没有交易成本的世界

     让我们先来看一下城市规划研究的X轴——空间分析。一直以来,以图能(von Thunen,1826)的“图能圈(Thunen rings)”和克里斯泰勒(Christaller,1933)提出的“中心地”(central place)为主的经济地理模型,构成了空间分析的主要基础。现代空间地理的模型尽管越来越抽象和数学化,尽管其间有霍特林(Hotelling, 1929)、帕兰德(Palender)等人独创性的工作,但大部分仍然是在这两个经典的框架之内展开的。在图能的模型里,中心地(市场)是给定的,研究的是地租和空间之间的关系;在克里斯泰勒的模型里,地租是给定的,研究的是空间和中心地之间的关系。这两个模型都分别只能解释两组关系,没有一个能将中心地—地租—空间三者统一到一个连续一致的框架里。换句话说,图能的框架解释不了新的中心地出现,克里斯泰勒的框架解释不了地租的形成。虽然霍特林—帕兰德的竞争模型里,价格被引入中心地和空间的分析之中,但多中心的出现仍然需要事先给定,而无法内生。

    上个世纪末兴起的,由克鲁格曼(Krugman)、福吉塔(Fujita)等人发起的新经济地理学派试图重新构筑空间分析的框架。模型针对图能范式无法预言和解释中心地的缺陷,运用经济学的最新工具,将多样化(variety)的概念引入空间分析。克鲁格曼的这个新的经济学工具就是斯彭斯(Spence,2001年诺贝尔经济学奖得主)、迪克西特(Dixit)和斯蒂格里茨(Stiglitz,2001年诺贝尔经济学奖得主)在上个世纪七十年代提出的固定替代函数模型 (constant elasticity substitution function,或CES函数) 。这个模型实际上是一个新的新古典价格理论。在马歇尔的价格理论里,价格是需求的函数——需求增加,价格上升。需求的种类和价格是无关的。但在迪克西特和斯蒂格里茨的模型里,因变量从价格变为种类——需求上升,种类增加。这个建立在恒定偏好假设基础上的价格理论,虽然可以解释市场扩大带来种类增加的一大类经济现象,经济分析的领域因此获得了巨大的拓展(比如垄断、规模经济等),但却同时失去了对另一大类经济现象(比如地租、价格变化)的解释 。

    这个貌似创新的地理经济学流派,一经出现,就对古典的空间地理分析产生了巨大的冲击。但在我看来,这个理论并非像其作者们描述的那样“新颖”。就其分析的底层理论而言,实际上很大程度上与克里斯泰勒的范式是等价的。因为他们都是通过武断地(arbitrarily)假设消费者偏好多样化(variety)而不是数量(quantity),解释新产品(新中心地)的出现。换句话说,尽管在数学上更加严格,但经济学的这个突破,不过是重新发现了一个早已被经济地理学发现过的“新大陆”。尽管许多经济学家(如Blaug, Mark 1996)已经预感到空间经济学理论可能远比我们想象的来得简单,但经济学家期盼的,能够同时解释价格——数量——种类的统一理论,实际上并没有出现。空间分析的经济学基础半个世纪以来绕了一大圈,结果又回到了原处。

    这些都表明空间分析——城市规划理论并不能单独解决自己的理论基础问题。这一问题的解决还需要在更底层的理论部分获的决定性的突破。而这个突破正是建立在科斯的第一个理论贡献——也就是所谓的“科斯定理”——基础上的。现在,让我们来看看这个全新的非新古典的理论框架到底是怎么建立起来的。

    我们已经知道,最大的“社会剩余”是衡量“最优(optimality)”的基准,正是因为存在这个基准,城市规划才能够完成从缺少共同学术基础的“前科学”,向形成一个拥有相同语言和范式的“科学家共同体”的转变。但这个基准的确定还必须依赖价格理论的更大拓展。半个世纪以来,新制度经济学获得了辉煌的成功。几乎在所有的社会学科里,都可以发现新制度经济学的影子。但是,新制度经济学却始终无法取代新古典的范式,成为经济分析的主流。一个主要的原因,就是新制度经学框架所隐含的“价格理论”与新古典的价格理论是不相容的。在这两个相互竞争的经济学范式中,新制度经济学的价格理论不完整,缺少产品市场的定价理论,但是正确;新古典的价格机制虽不正确,但却完整。

    正如我们前面提到的,在新古典的框架里,生产者和消费者是分离的,而市场则是统一的。新古典的价格理论假设所有的消费者和生产者都是无差异的。价格是消费者和生产者在市场上竞争的均衡结果:消费者根据价格和偏好在不同的产品间取舍;生产者则根据价格在不同的生产要素间取舍。很显然,任何给定的价格理论上都存在着一个最优的消费者解和生产者解——都是均衡的。换句话说,新古典的价格理论根本没有回答最优的价格是如何获得的。在这个范式里,生产者和消费者都是被动的价格承受者(price taker),均衡的市场条件下没有剩余(会计利润一定要等与机会成本,否则新的生产者就会进入市场),规模经济(scale economies)和递增的报酬(increasing returns)也是不存在的(否则最后就必然会只有一个生产者),垄断是非效率的。这些假设虽然能够在逻辑上自洽,但却远离真实世界,尤其是与空间分析不兼容。事实上,在标准经济学中,空间概念长期以来根本无法进入经济分析的主流(Krugman, P. 1997)。

    从上个世纪30年代开始,经济学家们一再对新古典的价格理论发起冲击(Young, A. 1928杨小凯、黄有光1993),希望在报酬递增的条件下,重构经济学的基础,但都无功而返。一个重要的原因,就是无法建立起与新古典价格理论相强抗衡的,能同时解释生产者和消费者行为的完整价格理论。我(Zhao, 2003)在一项研究中,试图构筑一个非新古典的价格理论来重新解释空间经济现象。在这个研究框架里,我首先放弃了新古典价格理论中的完美竞争范式,而是代之以张伯伦——哈耶克式的垄断竞争。

    同新古典将市场主体分为纯消费者和纯生产者并面对同一个市场的假设不同,在我的模型里,我假设消费者和生产者是统一的经济人,并且所有经济人的效用函数和生产函数都是不同的。作为一个经济人(economic agent),他面对两个不同的市场:1)要素市场——这时他是消费者。要素的价格乘以要素的数量,我们称之为成本(cost);2)产品市场——这时他是生产者。产品的价格和产品数量的乘积,我们定义为收益(revenue)。成本和收益的差额,我们定义为利润(profit)或剩余(surplus)。在这里,我假设所有的产品都是不同的(比如同样的面包,吃第一个和第二个是不同的),经济人与产品是对应的——每消费一个产品,就对应一个经济人。当一个自然人(nature agent)消费不同的产品时,被看作许多不同的经济人。这就解决了经济学中不同人之间偏好的比较和加总的问题——我们只需知道经济人的数量(相当于现实生活中“人次”的概念),而不必知道这个经济人是一个自然人还是一百个自然人。最后,假设所有理性经济人的行为都是利润最大化——没有人为了赔钱而生产。

     在要素市场上,消费者倾向于压低价格,生产者则倾向于抬高价格。由于我们假设所有的产品都是不同的,因此,每一个要素的转让本质上都相当于在市场上拍卖该要素。这时,交易双方要实现各自利益最大化,消费者和生产必然是:1)双方的利润最大化;2)双方的利润是正的。由于我们假设所有的经济人和产品都是不同的,因此,最后的均衡结果就是:1)出价最高的消费者获得该要素的产权;2)市场的价格是令出价第二高的消费者剩余为零。这就是典型的维克瑞拍卖机制。显然,这个游戏的规则,比新古典的瓦尔拉斯拍卖者机制更加接近现实。这就是在交易成本为零时,科斯均衡的结果——能提供最大社会正剩余的经济人,获得产权。在这个机制里,剩余(或者说利润)就不再是无法解释的,而是判断谁应当获得产权的依据。

    剩余(利润)的加总、比较和由此而来的对剩余权交易制度的分析,使得经济学终于又回到了古典经济学家以客观成本(科斯所谓的社会成本)为基础的研究范式。诸如马克思剩余价值理论之类的古典经济学思想,重新回到了学术研究的中心。但是,科斯—维克瑞—图能的范式并没有说明经济人作为生产者时在产品市场上的行为——他们都是通过假定所有经济人获得的剩余是不同的,回避了产品市场上的定价行为。这使得这一范式无法彻底取代新古典的价格机制——因为新古典能够同时解释消费和生产者的行为,以及多个市场间的“一般均衡”。

    那么产品市场上理性的经济行为是什么?最近,我(Zhao,2003)建议了一个用熊彼特竞争(Schumpeter Competition)取代完美竞争来解释厂商的行为的游戏规则。这个模型的要点是,首先,放弃了无差异的竞争者假设,而是假设所有的生产者都是不同的(技术、经营方式等)。其次,引入马克思的价值理论,用固定成本(fixed cost)和可变成本(variable cost)和剩余(价值),取代劳动力(labour)和资本(capital)作为经济人的生产函数。由于存在投资于资本品的固定成本,必然导致规模经济(规模越大,单位产品的成本就越低)和递增的报酬。为了获得最大的利润,市场的均衡结果一定是垄断 ——只有一个生产者。换句话说,在存在次优竞争者的垄断竞争中,垄断不仅不是非效率,而是最有效率的。只有最优生产者生产规模最大化时,社会才会产生最大的剩余。在熊彼特竞争中,真正的竞争发生在生产效率最高的生产者和生产效率次高的生产者之间,市场价格的确定,是最优的生产令次优生产者利润为零时的价格,这时,次优的生产者会自动退出,最优的厂商获得全部市场。此时的价格——产量,就是市场上均衡的价格和产量。

    我们现在再来看一下新的垄断竞争模型中,多样化的产品是如何产生的。市场区的规模可以由消费者预算约束,也可以由消费者的偏好约束。当消费者收入限制了市场的规模时,边际上消费者支付的价格就是市场的均衡价格,此时,市场上消费者预算剩余为零(购买力被充分使用);当消费者的偏好限制市场的规模时,边际效用为零的消费者愿意支付的市场价格,就是市场的均衡价格,此时,市场上效用的剩余为零(需求被充分满足)。企业家的定价行为,就是寻找边际上这个最优的价格。当所有市场都能达到两种约束中的一个时,市场达到全部均衡。这时,没有任何交易可以增进社会上任何一个人的福利和收益。

    这第二种由消费者的效用约束的情形,实际上是引入了新古典中主观成本的概念,并假设边际效用递减,既任何产品都是可餍足的(satiable)。这时,我们就可以获得连续的不同市场区结构——市场上个人收入(income)的增加,不是持续地导致生产规模的扩大,当达到边际效用为零时,预算剩余的积累会导致市场分解(bifurcate)出多样化的新产品。在古典经济学里,由于缺少效用概念,多样化的出现无法解释。在新古典的框架里,解释产品种类——数量关系的效用概念,被误用来解释产品的价格 ——数量关系。市场上价格、数量、多样化不能在一个统一的框架内地描述和解释——马歇尔的价格理论只可以描述价格和数量之间的关系;Spence- Dixit-Stiglitz (Spence, M. 1976. Dixit, A. and Stiglitz, J. 1977) 的CES型只可以解释数量和种类的关系。而在新的模型里,这三者完全是内生的,最优的价格(price)——数量(quantity)——种类 (variety)可以同时生成。

    这样,我们就获得了一个不考虑交易成本(transaction cost)时的完整的定价理论。这个理论完全不同于新古典的价格理论,它能够清晰地解释递增报酬的源泉,从而把经济研究的方向从新古典的资源配置,重新引回古典经济学研究财富增长源泉的正途。其他诸如差异化竞争和诸如广告和品牌设计等在新古典框架里无法解释的经济行为,也在这个框架里可以得到合理的解释。在这个模型里,市场上所有行为主体就不再是被动的价格接受者(price taker),而是按照剩余(利润)最大化原则行动的主动的定价者(price maker)。产权——要素市场上的价格,是由所有市场中生产最有效率(创造最大剩余)的经济人所获得。而这个经济人必定是所生产产品市场上的垄断经营着。只要比较所有市场上、所有经济人的剩余,就可以决定资源在市场的最优配置。数学上可以容易地证明,此时的资源配置就是全部市场最优的“一般均衡”。

    特别是重要的是,这个理论能够更有效地解释充满垄断和规模经济的空间现象,使经济学的规范分析得以引入空间理论。1933年,美国经济学家张伯伦发表了《垄断竞争理论》。在这部经济分析史上里程碑式的著作里,张伯伦注意到垄断的遍在性:

     在零售业,每一种产品都由于单个销售单位的特点,其中包括位置的不同(还有商标质量的差异,等等),而被赋予独特性;这是其垄断的方面。每种产品也面临着在不同环境和其他位置上销售的其他产品的竞争。在这里,就如同在具有差别产品领域中的其他地方一样,垄断和竞争总是存在的(《垄断竞争理论》,p.63)

     实际上,只要将空间因素引入经济学,完美竞争假设的条件将不复存在。因为只要区位不同,哪怕质量完全相同的产品(比如在不同商店出售的麦当劳),也可以被看作不同的产品。这就意味着,垄断竞争是比完美竞争更一般的条件,而不是像传统经济学认为的那样只是一些特例。这同时也意味着,基于垄断竞争的价格理论,在假设上,比基于完美竞争理论的新古典价格理论,更一般,也更加强壮(robust)。

    将这个新的价格理论映射到空间上——将空间定义为连续不同的区位(location),地租是这些区位的价格(price),中心地(central market/place)是区位的种类(variety),不同的中心地范围界定出各自的市场区(比如克里斯泰勒模型里的六边形市场),市场区的范围是中心地的规模(quantity)——我们就可以建立一个统一的空间模型,同时解释地租——规模——多中心结构三者之间的关系。城市的出现是由于规模经济的存在——集聚的经济人可以通过共享来减少各自生产和消费过程中的固定成本。规模扩大,所有经济人的剩余增加,需要更多的空间。当规模达到一定程度,单中心的城市结构分解为双中心乃至多中心的城市结构。

    正如我们前面提到的,经典的城市空间模型,必须依赖非常不现实的假设,不同的模型只能解释部分空间现象。克鲁格曼(Krugman, 1997)就注意到这些模型无法解释城市的起源,更无法描述单中心的城市向多中心的城市结构的演变。例如,在经典的经济地理模型中,图能的模型只能解释地租和距离的关系,但不能预言多中心城市结构的出现;克里斯泰勒的模型只能解释距离和多中心的关系,但无法解释地租的形成。在我的模型里,城市是规模经济的产物,多中心是专业化分工的结果。市场的扩大同时导致规模的扩大和多中心的出现。

    这里,最优的城市规模——地租——中心三者同时出现,而且必须同时定义。城市的经营者(政府、开发商)将自己的空间卖给消费者(市民、企业等)。城市性质的确定,本质上就是确定城市产品的“种类”。城市根据自己的区位特征,选择最优的种类,并根据利润最大化的原则,确定城市的价格和规模。由于存在规模经济(规模越大成本越低),所有城市(中心地)都本能地扩大自己的规模(通过价格和种类竞争)。所有城市规模达到均衡时,全部城市消费者每个人的效用剩余或收入剩余中,至少有一个为零——要不没有钱;要不不喜欢。此时,没有人有动机转向其他市场区 ,直到出现新的技术或发现新的需求。

    这个模型同时预言了城市间除了价格竞争之外,还同时存在种类竞争。简•雅各布描述的城市的多样性,在更一般的层次上得到了解释。它还表明,由于各个城市种类上的不同(多样化程度不一样),仅仅比较不同城市的价格和消费指数(比如购买力平价等概念)是没有意义的(就像不同产品的价格之间没有可比性一样)。

    这个模型还将斯坦(Stein)的流动集市模型一般化,从而揭示了多个分散(流动)的市场扩张并整合为一个单一市场的过程。模型用交通成本占可支配收入的比来定义交易半径——收入越高,交通成本越低,交易半径就越大。这个模型预言,随着交易半径的扩大,孤立和分散的市场将最终融合成为一个一体化的市场。这实际上是空间分析领域一个真正意义上的全球化模型。一般化后的斯坦模型,不仅可以用来解释城市(市场)的起源、扩张和融合,而且可以解释上至奥林匹克运动会、世界博览会,下至马戏团表演等一系列周期性的流动市场的空间经济学原因(Zhao,2003)。

    如果我们更进一步假定消费者的偏好是收敛的,我们就可以获得一个描述统一的市场分解为不同的专业化市场的模型,从而解释斯坦模型中无法解释的逆市场一体化现象——这不过是当效用取代收入成为市场边界后的必然结果。具体的到城市就是诸如城市化过程中的空间职能专业化的现象:当消费者的半径超过市场区半径后(斯坦的模型只分析到两个半径的重合),消费者在不同的区位完成自己专业化的消费(因为所有区位被定义为连续不同的),城市也从综合性的城市演化为专业化的城市。这也是第一个能够预言全球化(globalisation)和地方化(localization)一定是两个并行不悖(而不是非此即彼)的过程的空间模型。如果我们用更一般的交易成本代替交通成本,Stein的模型就可以从空间模型扩展为为包括时间维度的更一般的经济学模型。

    这个建立在新的价格理论上的框架,是以产权转移成本(交易成本)为零的基础之上的。但在私有财产制度为基础的真实市场交易中,交易成本一定是正的。这时,最优的空间结构就不必然出现——只有当交易成本小于空间转变带来的好处时,最优的空间结构才会产生。毫无疑问,如果城市规划希望成为一种实用的科学,就必须进入交易成本不为零的现实世界——最优的城市规划解决方案要同时考虑制度因素,才能解出真正合理的解答。

    5.制度分析:有交易成本的世界

    现在,让我们像科斯在他经典论文《社会成本问题》中所作的那样,从零交易成本的世界转向正交易成本的世界,从而引入城市规划理论坐标的Y轴——制度分析。我们将会发现,真正“最优的”城市规划答案,只有同时考虑基准分析和制度分析才能最终确定。这时,寻找交易成本最低的制度,对于城市效率的提高就变得至关重要。

    交易成本大体上可分为两类:一类是技术交易成本,比如交通。这类成本要通过工程技术的进步来解决;另一类是制度交易成本,这些成本是由于信息不对称、交易承诺的可信性等因素带来的。这类成本主要通过制度设计来降低 。

    制度和第二类交易成本是经济分析中同生共灭的一组范畴:没有交易成本,制度就是多余的。随之而来的一个问题就是交易成本是否是遍在(ubiquitous)的?对这一点的不同认识,形成了计划经济和市场经济的理论分水岭。在市场经济里,产权是私有的,不同所有者之间由于承诺可信性带来的交易成本就是市场交易中的必然伴生物。于是社会主义的理论家设想,如果交易不通过市场而是通过计划,像一个企业内部组织生产那样,交易的成本不是就可以避免了吗?事实上,计划经济制度就是以此为目标设计的。

    但是,社会主义国家计划经济实践表明,计划是比市场效率更低的分工生产组织方式。除非回到自给自足的“鲁宾逊•克鲁索”世界,否则只要分工,交易成本就不可避免。马克思曾设想通过消灭私有制,来一劳永逸地解决这个问题。但实践表明,至少在社会积累和剩余较少的阶段,消灭私有制必然导致市场功能的退化,这是因为劳动力的产权特征所决定的。对此,周其仁有深刻地分析:

    人力资本天然属于个人的特性,使之可以在产权残缺发生时,以迥然不同于非人力资本的方式来作回应。人力资本是巴赛尔所说的“主动资产”,它的所有者——个人——完全控制着资产的开发利用。因此,当人力资本产权束的一部分被限制或删除时,产权的主人可以将相应的人力资产“关闭”起来,以致于这种资产似乎从来就不存在。更特别的是,这部分被限制和删除的人力资本的产权,根本无法被集中到其他主体的手里而作同样的开发利用。一块被没收的土地,可以立即转移到新主人手里而保持同样的面积和土壤肥力;但是一个被“没收”的人,即便交到奴隶主手里,他还可能不听使唤、“又懒又笨”“甚至宁死不从。简言之,人力资本产权的残缺可以使这种资产的经济利用价值顿时一落千丈。(周其仁,2003)

    正是劳动力这种与生俱来的私有属性,使得大部分非私有的制度设计沦为空想。也正是这一点,决定了交易成本在人类分工活动中的遍在性。消灭了劳动力的私有,也就消灭了分工的激励。正如周其仁所指出的那样:

    如果对人力资本产权形式的上述特点一无所知,要理解现代经济学中非常热门的“激励”理论就困难重重了。为什么土地和其他自然资源无须激励,厂房设备无须激励,银行贷款也无须激励,单单遇到人力因素就非谈激励不可?道理就在于人力资本的产权特性。一方面,人力资产天然归属个人;另一方面,人力资本的产权权利一旦受损,其资产可以立刻贬值或荡然无存。这两条相结合,就是奴隶制下仅仅为了利用奴隶的简单劳务也不能只靠棍棒和鞭子,何况自由市场合约条件下的种种复杂的劳务利用合约!激励的对象是人,更准确地说,是个人,因为个人才是人力资本的具有技术不可分性的所有者和控制者。(周其仁,2003)

    交易成本在经济活动中的遍在性,使得制度的设计和选择,无可避免地成为经济活动的核心。新古典经济学对交易成本的忽视,导致了制度因素在经济分析中的缺失。一旦“科斯最优”和“交易成本”引入经济学,制度就成为了一个可以进行规范分析的理论范畴。只要我们把现实生活中的经济要素翻译成称“产权”和“交易成本”,就可以以“科斯最优”为基准,对资源的最优配置和所需的制度进行规范分析。

    那么,制度是否可以设计?对于这个问题同样存在着两种截然不同的答案。一类观点认为,制度是人类有目的活动的产物,从柏拉图、先秦诸子,到马克思、毛泽东,人类历史上无数伟大的智者都在不断思考和设计更加合理的制度。而计划经济则是人类试图在国家尺度上,设计经济制度的伟大实践;另一类观点则认为,制度是无数人交互做作用的结果,而不是人类有目的的设计。所有的人都是制度被动的接受者(institution taker),在这种观点看来,制度很像是新古典市场上的“价格”,它是由一个虚拟的非人格的机制决定的,没有人能够“设计”制度(杨小凯,1997)。哈耶克(1974年诺贝尔奖经济学奖获得者)就是这一观点的重要代表。在他的名著《通向奴役之路》(1944)第四章中,哈耶克写道:

    分工之所以能达到使现代文明成为可能的程度,是由于这样一个事实,就是它并不是被有意识地创造出来的,而是人们无意间摸索到的一种方法,它使分工能够远远超过计划所能达到的限度。因之,它的复杂性的任何进一步的增长,并没有使集中管理成为更加必要,而是使我们应当使用一种并不依靠有意识的控制技术这一点比以往更显得重要。(Hayek,F. A. 1944)

    在《自由秩序原理》(1966)中,他又强调:“虽说自由不是一种自然的状态,而是一种文明的造物,但它亦非源出于设计。”(《自由秩序原理》中译本,第61页)这种对制度选择态度的分歧,甚至成为当年社会主义者和自由主义者理论争论的一个焦点(Hayek 1948)。随着计划经济在全球实践的失败,后者目前占了上风,成为学术思想的主流。但这种老子式的无为态度,并没有解释制度的经济学含义,更没有为制度设计提供分析的基准。事实上,这类观点认为制度根本就是不能设计的,因为制度不过是“人们无意间摸索到的一种方法”。

    新制度经济学,打破了这种“制度神秘”。价格理论的改进,为制度提供了新的经济学分析工具。在新的框架里,制度(注意,这里的制度,不仅包括政治、法律、企业、家庭等传统意义上的制度,也括礼仪、风俗、禁忌、宗教等广义上的制度)具有规模经济和报酬递增的特点。同机器的发明是为了解决大量重复性的劳动一样,制度的发明也是为了减少人类分工活动中大量重复出现的交易成本。科斯(Coase, 1936)在其另一篇著名的论文《企业的性质中》就注意到了这一点,他说:

    在某些市场中(如农产品交易)可以设计出一种技术使契约的成本最小化,但不可能消除这种成本。确实,当存在企业时,契约不会被取消,但却大大减少了。某一生产要素(或它的所有者)不必与企业内部同他合作的一些生产要素签订一系列的契约。当然,如果这种合作是价格机制起作用的一个直接结果,一系列的契约就是必需的。一系列的契约被一个契约替代了。(科斯《企业的性质》陈郁译)

    如果说机器和科学发明是一种“一次投资,重复使用”,通过摊薄“固定资本(fixed cost)”获得规模经济的工具的话,制度就是一种通过“一次设计,重复使用”资本品,通过一次性规定,制度可以减少那些重复出现的交易成本。换句话说,制度是交易的“工具”。“好”的制度可以使原来无法发生的交易得以完成。显然,经济交往越频繁,分工越复杂,规模越大,制度节省交易成本就越多,需要的制度也就越复杂。这就在规模经济和垄断竞争的基础上,揭示了制度(有形的手)出现和演进的经济学原因。

    因此,制度不是越复杂越好。制度一定要和需要解决的问题相匹配,就像万吨水压机不一定比简单的榔头更好是一个道理(尽管前者可能更“先进”)。用马克思理论的术语来讲,就是经济基础决定上层建筑(制度),上层建筑一定要和经济基础相一致。判断制度好坏的基准仍然是那种制度能够提供更多的“剩余”。同样,生产力扩大导致新的制度需求,更好的生产关系就会被发明出来。但是,好的制度并不必然能够取代坏的制度,因为制度的转换同样是有成本的。只有当好的制度支付转换成本后,仍然能够提供正的剩余,好的制度才能取代坏的制度。

    这样,我们就可以为关于制度能否设计的争论画上一个句号:1)制度和工具的经济学本质是一样的。它们一定是人类主动设计和发明的结果,而不是被“无意识”发现的;2)制度设计是在无数人的实践中被发明,并在竞争中被选择出来的。计划经济的失败,不是由于它是人为的制度设计,而恰恰是由于它抑制了制度创新,并取消了不同制度间的公平竞争;3)不同的制度自由竞争,被选择的社会制度,应当是减去制度转换成本后,能够创造最多的社会净剩余的制度。所谓文明社会,不过是积累了大量优秀“制度”的社会。

    新制度经济学基于规模经济的制度分析,是一个伟大的发现。它为“制度设计”提供了研究的范畴和基准。但是这个分析也存在着致命的缺陷:如果制度存在递增的报酬和规模经济,那么世界上最终只会剩下一种制度(这类似新古典价格理论在分析垄断时遇到的市场无法收敛的难题)。在科斯和马克思的理论中,都隐含着这种终极制度假设。无论是上个世纪的共产主义者(他们相信世界未来会统一到一种叫做“共产主义”的制度下),还是这个世纪的资本主义者(他们相信资本主义制度是“历史的终结”),都不乏这种单一制度的信仰者。但是在我们新的垄断竞争模型中,制度的一体化和制度的多样化一定会是一个并行的过程。当收入不再是市场的边界时,效用(我们假定没有一个经济人的效用函数是一样的)会自然导致新的制度的出现。换句话说,无论以后大一统的社会制度叫什么名字,都一定是一个多样化并且不断进步的制度组合。新制度经济学,也只有在这个框架内,才可以对制度的演进,进行更完整的一般分析。

    6.新制度经济学视角一:政府的市场角色

    具体到城市规划,就是要明晰规划活动中不同的产权所有者和原始的产权分配,然后用客观的经济基准,替代主观的道德基准,研究如何通过制度创新,降低从一种资源配置向更有资源配置转换的交易成本,从而实现社会资源使用效率的最大化。这就要求我们必须重新解释城市规划中不同主体的行为和角色,并将规划师的注意力从寻找规划中的道德角色(比如定义“强势群体”、“弱势群体”等等),转向现状不同的产权分布,如何向最优的产权分布转换。这其中,最主要的就是重新解释“政府的本质”。因为政府是城市规划最主要的“消费者”,如果政府的行为模式是非经济甚至是反经济的,经济学的工具在城市规划里就会毫无用武之地。

    也就是说,如果要在城市规划中应用新制度经学对制度进行分析,被分析的对象(政府、开发商、市民等)就应当是追求利润最大化的“经济人”。但恰恰在这个问题上,传统的城市规划理论和新古典的经济学一样,将政府看作仅仅是用来解决市场失灵(market failure)的制度冗余(redundancy of institution)。在城市规划主流看来,所有市场上的主体都是自利的,但政府却是例外,它应当是公众利益的代表,其责任是保持社会公正,而自身应当是非盈利的;在经典的经济学看来,政府应当是中立的裁判,不应干预任何市场活动,更遑论谋取自身的利益。由于现实中,这种理想中的政府根本不存在,于是,规划师和经济学家不约而同地站在了政府的对立面,用他们想象中的“政府”作为基准,对真实世界政府的行为和动机展开了无休止的道德审判。

     之所以会出现这种“不约而同”,就在于这两个学科的底层都假设(或隐含假设了)了交易成本为零的世界。政府作为一种降低交易成本而产生的“制度”自然成为一种社会冗余。在大学里,未来的规划师们被告知,如果在A处规划一个公园(或道路)是合理的,那么无论对什么政府,这个规划方案都应当是合理的。在经济学的学生们学习推导“一般均衡”(General Equilibrium)时,政府更是从一开始就消失了。于是,当他们设计出来的“鞋”和真实世界的“脚”完全对不上号时,他们就不约而同地将注意力转向了如何“改造”(至少是“批评”)脚。科斯(1988)在《社会成本问题的注释》中批评经济学家坚持逻辑完美但无法操作的“庇古税”时讥讽道:“我在年轻时听说,傻的难以启齿的话可以唱。在现代经济学中,这样的话可以放在数学之中。”在我看来,如果把这后一句话改为“在现代城市规划中,这样方案可以放在电脑表现图中”,对城市规划也一样适用。

    当新制度经济学将交易成本引入规范分析后,政府就不再是一种制度冗余。新制度经济学的一些代表人物开始思考,如果我们现实的“脚”穿不进我们设计的“鞋”里,会不会是我们设计的“鞋”有问题呢?换句话说,我们设想的“政府角色”可能压根儿就不是真实世界中政府所扮演的角色。科斯在《社会成本问题》一文的结尾时指出:“我们必须考虑各种安排(不论市场机制还是政府部门)的操作成本。”

    真正的进步来自放弃政府的非经济假设,将政府(或操作政府的人)看作具有自利动机的“经济人”。其中,由道格拉斯•诺斯(Douglass D. North, 1993年诺贝尔奖获得者)开创的历史分析学派和曼瑟•奥尔森(Mancur Olson)提出的集体行动(collective action)理论最为引人注目。诺斯(1981)在《历史上经济组织的分析框架》一文中,明确提出“为了有分析地解释经济组织,我们必须运用与一种国家理论结合在一起的交易费用理论。”为了建立这样一个框架,诺斯(1981)假设“国家将只按照与国家管理者财富最大化目标相一致的程度去规定有效率的产权制度”(盛洪,p294)。正是这个假设,导致了马克思“国家是阶级压迫工具”理论之后,政府性质研究的伟大突破。

    1993年,曼瑟•奥尔森在《美国政治科学评论》(American Political Science Review)发表了《独裁,民主和发展》的著名论文,对政府的本质进行了深刻的刨析。这篇文章从无政府状态出发,分析了政府起源的经济学原因。然后,从制度经济学角度出发,比较了民主制度和独裁制度的经济学差异。奥尔森(1993)首先分析了一个无政府的社会:“很明显,一个社会中君主制的暴力不可能有理性:暴力和偷盗的受害者不仅失去了人们原有的东西,而且失去了进行生产的动力,因为生产出来也会被别人抢走。因此,一个缺乏和平秩序的社会很少或者根本没有生产。”于是奥尔森问:“为什么大多数人口众多的社会在历史上都避免了无政府状态呢?”他没有像大多数理论家那样给出一个想当然的答案,而是分析了一个实例——20世纪20年代中国。当时,中国基本上是处于无政府状态,实际控制国家的是一系列自立为王的军阀:

    他们武装一队人马,占领一块地盘,然后在各自的地盘上自立为王。他们向人民征重税,大多数装入自己的腰包。军阀冯玉祥就是因为用它的军队镇压土匪,并击败了相对有实力的流窜匪帮而拥有这种特殊的地盘,才名声显赫。很明显,冯玉祥地盘上大多数人感到它比流窜匪帮更可取。(盛洪,p362)

    奥尔森进一步分析了“常驻匪帮”和“流窜匪帮”的差异:“为什么对那些受害者来说,军阀这类不断从特定的受害者那里进行偷盗的常驻匪帮,应该比很快会离开的流窜匪帮更可取呢?”这是因为“如果一个流窜的匪帮理智地安顿下来,以常规收税的形式窃取财富,同时在他的地盘上保持偷窃方面的垄断地位,那么被他要求交税的那些人会有进行生产的激励。……他的受害者便不必担心其他偷盗者。……他的就会知道支付税金后他们能留下来的产出比例。”与非协调一致的竞争性偷窃相比“偷窃的受害者能够期望保留税后收入所积累的资本,因而也会有激励进行储蓄和投资,进而也增加了未来收入和税金收入。结果,对偷窃的垄断和对生产税收入的臣民进行保护,消除了无政府状态。”因为“独裁的统治者有激励从整个社会榨取最大可能的剩余,并且将它用于自己的目的”,因此,“独裁者确确实实有动力去维护和增加他领地中的一切东西和一切人的生产率”。于是,奥尔森得出他令人震惊的结论:

    一般而言,统治比部落更大的群体的政府的兴起,不是由于任何形式的社会契约或自愿交易,而更多地由于那些能够组建最大武装力量的人,理性且自私的结果。(盛洪,p.363)

    为了进一步摧毁了那些“试图解释各种政府的出现部分或全部地由于自愿契约和与之相关的交易成本”的努力(持这种观点的包括巴塞尔和诺斯这样的制度经济学名家),从而将政府的行为完全置于“理性且自私”的经济人假设之上,奥尔森进一步分析了独裁(私有)的政府和民主(公有)政府之间的差异。作为其逻辑的一部分,奥尔森的分析毫不妥协:“我将公平地假设民主政体的政治领导这就像常驻的匪帮一样自私自利,并且他会利用任何手段获得大多数人的支持。”他的结论首先反驳了独裁的统治者是“掠食性”的一般观点,认为“掠食的隐喻掩盖了常驻匪徒的盗窃活动比无政府主义状态有更大优势,以及由此产生的先进文明。”紧接着,他又反驳了那种认为民主的政府较为不贪婪的“常识”。

    奥尔森设想了一个“两个候选人为竞争总统职位或者两个受到制约的政党为组建政府而竞争”的情形,由于候选人“可以通过将收入从整个人口转移给预期中的大多数就能够‘买到’一个大多数。为转移所需的税赋将有损激励,并减少社会的产出,这如同独裁者将收入再分配给自己的做法如出一辙。”奥尔森根据他在《集体行动的逻辑》中提出的理论,认为尽管这种名义上“大多数控制的”税收倾向于较低的税率,但“在特别利益领域中使统治政策对他们自己有利方面起主要决定作用的特殊利益集团,几乎没有激励去考虑对他们的所得进行再分配而造成的社会成本。”因此,“得出民主制必然会比独裁者有更少的再分配的结论将是错误的。”

    那么为什么“民主”国家比“独裁”国家发展的好?奥尔森的答案是,尽管没有证据表明独裁者一定比民主政府更有(或更没有效率),但是民主的政府却可以比独裁者提供更长久的财产安全。这是因为当经济发展到一定阶段时,需要很高的投资率。这时,独裁者就必须“让他的臣民相信,他们的财产将永久受到保护,既不会被别人偷走,也不会被独裁者本人剥夺。”因为,“如果他的臣民害怕被剥夺,他们很少会投资,…… 一个社会为了达到可获得收入最大化,也会需要公正执行契约,例如长期贷款契约;而另一方面,只有长期如此,才会获得全部收益。一个国家为了从长期契约中获得全部好处,也会需要稳定的货币。”

    这就需要一个常驻的匪徒“有无限长的眼光,并且只要他的臣民总体上相信他们的私有财产和公正契约执行 ‘权力’会永久地受到尊重,同时相信钱会保值”。但恰恰在这一点上,独裁者无法做到,因为这要求他必须有无限长的寿命。换句话说,在时间维度上,没有一个自然人可以保证承诺的可信性。为了降低由于权力的交接和转移带来的财产不确定性,政府就必须从基于领导者个人的人格化组织,转变为抽象的非人格化的组织 ——作为一个经济法人,政府理论上应当有无限长的“寿命”。民主的政府正是在这一点上胜过了独裁的政府,它不仅能够在空间上,而且能够在时间上保证财产的安全和契约(承诺)的可信性。

    经济规模扩大的过程,就是市场在时间上和空间上延伸的过程。经济发展史表明,承诺的可信性(或者说信用)是商品经济中最大的交易成本。这种时间上的交易成本,远远大于我们已经广泛认识到的空间上带来交易成本(交通成本)。我们已经看到交通技术的进步,降低空间交易成本,可以在多大的程度上推动经济进步。但是,对于时间带来的交易成本的影响却认识不足。非人格政府制度的出现,正是为了满足长周期交易出现所需要的制度环境。这一点和非人格的“公司”取代自然人作为经济法人如出一辙。政府越稳定,预期“寿命”越长,交易的时间维度就越长,支持的经济规模越就越大。

    反过来讲,只要存在足够的“自由”(比如即时的交易),交易的双方可以无成本地选择进入和退出,就不存在可承诺可信性的问题,“民主”也就不是必需的。一项交易中,“自由”损失得越多(越容易被敲竹杠hold up),所需要的“民主”也就越多。显然,在一个公民普遍拥有私有财产的社会,对民主的需求要比缺少私有财产的社会大得多。用一句简单的话来陈述,那就是 “民主是对失去自由的补偿”。这反过来也提示我们,自由的增加可以“替代”对民主的需求。我们既可以通过“民主”增加交易的可信性,也可以通过“自由”的途径减少对承诺的可信性的需要。如果人民可以在相互竞争的政府间自由流动(标准的Tiebout世界),政府就不需要昂贵的民主制度来维持制度的信用。反之,民主制度就是必须的。

    在一个报酬递增,存在规模经济的世界里,空间越广、时间越长创造的剩余也就越多,政府的本质就“经营空间的企业”,其产权由行政边界界定。不同的政治制度,则是为和克服时间对交易可信性的限制,降低由于信用在时间维度上短缺导致的交易成本。换句话说,民主制度并非是纯粹的道德进步的产物,而是经济规模在时间维度扩张时,为降低交易成本所进行的制度创新。显然,不同的经济规模对应的最优制度是不同的。只有这一制度节省的交易成本,大于维持其运行成本的时候,这个制度才有存在的可能。

    抽象的“民主”、“自由”并非所有经济的普适价值,只有当经济规模足够大时,高一级的制度才会产生。“政府是一个企业”的命题,架起了城市规划通向新制度经济学的桥梁。使得“制度”成为城市规划中可以被规范分析的范畴。许多我们以前无法理解的经济现象,都可以从制度经济学的角度找到合理的解释。正是在这个意义上,我(2002)在一篇文章里提出了“政府是一个企业”。这一命题的主要含义,就是1)政府是一个“理性而自利”的组织;2)它不是市场的对立物,而是市场的一部分。政府角色的这个判断,对于将制度经济学引入城市规划至关重要,非如此,城市规划所依赖的制度环境就不能得到正确地解释,我们也就无法预测理性的政府行为。

    这一分析,打破了经济学中政府是市场经济中一个例外角色的传统认识(比如,认为政府是公共产品的提供者、弱势群体的保护着等等)。它表明,政府不过是市场上众多参与者中普通的一员。无论其动机还是其行为,同其他的企业相比,政府并无本质不同。他的行为一样要服从市场的游戏规则(获得最大的剩余)。政府天生的垄断性质,使其成为传统经济学无法分析的对象。但只要我们将政府放到垄断竞争理论中,政府的行为就变得同任何企业一样可以分析—— 它不过是一种通过空间提供服务并收费的企业。政府间的竞争同市场上普通企业的竞争没有任何不同。政府之间的竞争在传统的经济学看来是浪费的、无效率的,因为他们不产生效益,只是在花纳税人的钱。但在新的框架里,这种竞争不仅是有益的,而且是必需的。只有市场才知道那种竞争能够通过制度整合得到“节省”。

    政府是一个普通企业的新定义,也使我们可以合理地推断,政府的角色一样可以由民间提供。近年来,中国城市中住宅开发的社区规模越来越大,许多楼盘甚至相当于一个小型的城镇。在这些“大盘”中,从中小学校到幼儿园,从商店到农贸市场,城市的功能一应俱全。许多开发商也开始自诩“城市运营商”。很少城市规划理论可以解释这一现象。但在制度经学看来,这只不过是“民间的政府”对法定政府职能缺损的一种替代,同常驻的匪帮对政府职能的替代没有什么本质不同。在中国,城市政府由于缺少不动产为基础的税收,公共服务无法在市场上定价,政府缺少足够的资金为市场需求提供所谓的“公共产品”。这时“大盘”的开发商就应运而起,通过在售楼时分摊和售后的不动产管理费(相当于以社区为行政边界的“不动产税”)获得的资金,为社区内部的居民提供缺失的公共服务。实践中,许多民间提供的公共服务,其水平不亚于政府甚至更高(比如深圳华侨城)。

    这种“民间政府”代替法定政府提供公共服务的现象,在发达国家一样普遍存在。在这些国家,虽然有不动产为基础的税收,不同的城市政府可以提供水平不同的服务,居民可以在不同的城市流动,用脚投票,选择合意的城市,但在城市内部,政府提供的服务的水准却是一致的(因为每一个市民的票权是无差异的,不因为上缴税收的不同而不同)。根据我们的理论,收入的增加,会导致多样化的需求,这时开发商就会在城市内部提供针对专门市场具有排他功能的社区,以满足细分市场的专门需求。这就是目前在发达国家,特别是北美地区,广泛流行的 “有围墙的社区”(walled or gated communities)的制度经济学原因。

    7.新制度经济学视角二:公众参与和集体决策

    现在让我们再来考察一下被规划师们奉为圭臬的“公众参与”与“民主决策”。在正统的城市规划理论看来,民主的规划程序是无条件的——只要可能,越多越好。规划师不过是各方利益的协调(communication and collaboration)者。

    1951 年,美国经济学家阿罗(K. Arrow 1972年诺贝尔奖得主)采用数学公理化的方法对民主制度的基础——票选制度进行了研究。结果,他得出了一个惊人的结论,将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序,在绝大多数情况下是不可能的。更准确的表达是:当至少有三名候选人和两位选民时,不存在满足阿罗公理的规则。这就是著名的阿罗不可能定理(impossibility theorem)。这个结论实际上意味着,即使在绝对理想的状态下(选民具有明确且稳定的偏好,没有误导和其他原因迫使投票人违背自己意愿做出选择),一种能够通过一定程序准确表达社会成员偏好或达到合意公共决策的方法也是不可能存在的。

    阿罗的发现动摇了票选制民主的基础,引起了西方学术界的极大震动,民主信仰捍卫者的反驳,如潮水般涌来。虽然森(Sen,1998年诺贝尔奖获得者)后来通过附加条件,部分地放松了阿罗的结论,但阿罗的基本思想却坚如磐石。阿罗的发现表明,不存在从个人偏好通向集体选择的制度路径。对于城市规划来讲,这一结论实际上意味着根本就不存在所谓的“公众利益”,因为每一个人的偏好都是不同,因此也就不可能加总和比较,阿罗不可能定理则证明甚至连集体偏好的排序也是不可能的。

    一个随之而来的结论就是无论采用什么方法,“公众参与”与“民主决策”都不可能获得一致和最优的结果。这就是目前“公众参与”被规划师鼓吹多年,却始终雷声大雨点小,在实践中效果不彰的根本原因。于是规划师们又开始走向另一端——“独裁”或“精英”决策。规划师们打着“公正”的幌子,赋予自己判断谁是弱势群体的特权,将自己置于仲裁者的位置。他们为自己的“民主”附加了一些列“道德基准”,以求对现实问题得出确定的“解”(比如说根据自己的理解定义“弱势群体”、“公众利益”),把自己装扮成“道德牧师”(马武定,2005),然后再拿着这些自我定义的“真理”向权力“讲述”。当发现现实世界(“权力们”)对这个自命角色并不认可后,规划师们就变得愤世嫉俗。那些企图解决现实世界问题的规划师,则被同行推上道德的祭坛。

    这些混乱表明,我们并不明白以集体选择为基础的民主制度真正的经济学含义是什么。在制度经济学看来,票选制民主的真正作用,本来就不是为了获得“集体的偏好”。因为抽象的“公共利益”根本就不存在。民主制度的本质不是为了获得道德上的“公正”,而是产权分配的一种机制,用来制约交易中的一方可能出现的机会主义行为。换句话说,民主制度的真正功能,是在信用短缺的非即时交易中,保证交易承诺可信性(credibility of commitment)。

    一旦明白了这一点,我们在“公众参与”和“民主决策”方面的讨论就具有了一个确定的基准。这个基准就是交易成本:如果增加民主所带来的交易成本小于信用缺失导致交易失败的潜在损失,民主就是合理的;反之,民主就是一种“社会冗余”。最优的民主程度,就是民主带来的交易收益减去民主运行带来的交易成本最大化时的民主程度。根据这个基准,如果交易中不存在信用缺失,那么民主过程就是不需要的;如果交易双方承诺是不可靠的,那么,容易被“敲竹杠”(hold up)的一方就会在交易的过程中索求“民主”,以保证财产的安全。

    民主并非越多越好,而是应当和潜在的财产损失(或者说民主缺失的机会成本)相对应。这是因为“民主”也是有成本的,民主越多,社会的决策成本就会越高。“花费”大量的“民主”,去保护较小的财产,同样意味着社会财产的耗散。因此,当我们批评一个制度好坏的时候,民主只是其中的一个视角。不同的制度下,最优的“民主”程度是不同的,不能脱离经济发展的制度环境,孤立地谈论民主的优劣。

    很显然,当一个社会的财富很少,或交易的完成是即时(这意味着整个交易过程中,双方可以像Tiebout“用脚投票”模型中假设的那样,自由进入或退出)的时候,民主(至少是高水平的民主)就是多余的。中国近年来的制度进步就是一个例子。在改革开放以前,公有制是社会的主体,私人的财富很少,因此,民主纯粹是一种形式(有的时候干脆连形式也没有)。从新制度经济学的角度看,这时没有民主反而是经济的。

    事实上,社会主义公有制的提出,很大程度上就是为了减少私有财产为基础的交易中不可避免的交易成本。马克思是所有古典经济学家中,对制度的经济影响理解得最深刻一个。他的思想超越了当时乃至现在大多数经济学家,他是最早的几位将追求无交易成本的“最优”制度,置于经济学核心的思想家。他提出的共产主义思想,其本质,就是期望通过消灭私人所有制,一劳永逸地消除交易成本,从而实现社会资源的最优配置。这个思想时隔多年后,才由科斯重新发现。“制度”这一几乎被主流经济学遗忘的范畴,也因此再一次回到的经济分析的核心。所不同的是,新制度经济学提出的解决方案不是激进地消灭私有制(因为其副作用是连带消灭了市场这一传递分工和交易信息的场所,换句话说,消除私有制是在消除了交易成本的同时,连带交易也一起消灭了),而是研究在维持私有产权的前提下,通过制度的改进,降低交易的成本 。

    中国改革的过程,实际就是重建私人产权的过程。改革开放以后,特别是农村的承包制和城市住房制度改革后,中国公民的私有财产急剧增加,因此,公民对自身财产安全的需求也随之增加。于是,很多规划师开始仿效所谓的西方式的民主形式,城市规划的公众参与就是其中之一。这种思想本身不能说不对,但是直接仿效西方国家的“民主形式”则是有问题的。这是因为在目前的阶段,“公众”并不是城市完整意义上的消费者。从制度经济学的视角来看,“民主”必定是发生在不同利益主体交易的过程中。

    在中国,老百姓并不直接向城市的经营者——市政府——纳税,城市经营的好坏,并不直接影响消费者的财富。由于公众并不直接消费城市,因此,公众直接向政府索取民主是没有意义的。在目前的中国,城市服务的消费实际上是由两组交易,三个主体组成的。城市服务的直接提供者是政府,但直接消费者是厂商,而不是公众。政府从厂商那里获得税收和地租,公众从厂商那里获得工资和产品,公众并不直接向政府交税。在这两组交易中,厂商流动性极大,可以“用脚投票”,在不同城市间选择投资的区位,而城市政府必须创造优良的投资环境,把自己的城市推销出去。如果政府在交易完成后违约,政府的信用损失会使其无法吸引到其他厂商。因此,政府与厂商间的交易基本上是可信的,即使没有“民主”,政府也有改善服务的动机。这时,城市政府——居民——开发商之间的关系类似于电视台——观众——广告商之间的关系,交易任何一方的机会主义行为,都会受到交易第三方的限制,从而保证各方在交易中承诺的可信。

    城市的公众流动性很低,无法在城市间进行选择,但却可以选择不同的厂商(比如房地产开发商),因此,公众实际上是通过与开发商的交易,间接地消费城市。在这组交易里,开发商必须讨好公众,以推销自己的产品。但是,由于开发商的流动性大,公众流动性小,当公众购买了一处不动产后,实际上等于同时购买了这个不动产寿命期内的服务流。换句话说,房地产交易的完成需要70年才能完成。在这以后的时间里,如果不动产管理公司提价,或服务没有达到要求,住户很难用脚投票,否决自己不喜欢的变更。这时,就必须有相应的民主作为保障。因此,我们看到,中国城市里真正的公众参与,并非像国外那样发生在政府和市民之间,而是发生在居民和不动产管理公司、居民和居委会之间(而且一定是在住宅私有化以后)。

    由于居民不是城市的直接消费者,因此,中国城市的“市民”和西方城市的“市民”并不像相同:前者并不像后者那样是真正意义上的“纳税人”。虽然个人所得税近年来增长较快,但就比例上而言,无论对政府还是对个人都几乎微不足道。因此,我们可以预言,在中国的政府开始开征以个人不动产为基础的财产税所个人所得税之前,政府与公众间的“民主”形式,只能是非实质性的。随着居民不动产形态财富的增加,政府与居民间的矛盾会迅速增加。由于公众在参与决策时无需付出成本,因此,任何有利于自己的公共开支都必然会得到支持。政府牺牲居民实现利益最大化也一定一种必然的存在。除非政府的绝大多数收入直接来自于辖区内的居民,形式上的民主就不仅是无用的,而且甚至是有害的。任何民主,本质上都是一种产权的让渡,让渡多少取决于社会总剩余的最大化。任何超越经济发展阶段,盲目仿效西公共参与的方式,都只能是东施效颦,欲速而不达。

    顺便提一下,交易的可信性,是当今经济学的一个热门话题。由于信用缺失带来的交易困难远大于信息不对称带来的交易困难(尽管对后者的研究,导致了近年多名经济学家获得诺贝尔经济学奖)。同空间上的交通成本类似,信用不足可以看作时间上的“交通成本”。所谓文明社会,实际上就是积累大量社会信用的社会。这些信用以社会习俗、禁忌、惯例和宗教的方式固定下来,作为一种制度增强社会个体间的信任和社会交易所需要的信用。

     在西方文明中,宗教是信用(可信的承诺)大量积累的地方,因此许多现代化社会依托宗教衍生出最初的信用体制(比如韦伯就注意到新教和工业化的关系、犹太教社会长期以来的经商天赋也一直被视为难解的经济学之谜)。在东方文明中,儒家教义(仁、义、礼、智、信)影响下的社会,社会信用主要存在于强大的血缘关系中(如家庭)。由此演化成费孝通所谓的“差格序列”——以个体、家庭、宗族、帮会、朋友、籍贯形成自内向外的社会“关系”,构成了信用辐射的主要路径。因此,这些地区企业的制度形式主要沿着承诺可信性最密集的方向发展。凡是在这个方向的制度改进,大多获得明显的成功(比如,改革开放初期联产承包制和中国城市规划设计研究院的工作室制度)。同样的道理,温州家庭式企业为基础组成的企业集群,也逐渐显示出比青岛大型单一国有企业更强大的市场生命力(钟朋荣, 2004)。现在很多研究不考虑不同文明的背景,简单地比较各国各地区企业形式的优劣,然后冠之以先进和落后的标签,在制度经济学角度来看,这是十分危险和荒谬的。

    8.新制度经济学视角三:最优空间布局

    现在让我们转向城市规划的传统领地——空间布局,从制度经济学的角度看看,何以规划理论上“合理”的空间布局,却无法在实践中得到采纳。

    近年来,规划师们有机会对大量高速发展的城市提出空间发展建议,在许多情况下最优的空间结构似乎是不言自明的。但当规划师们把这些“最优布局”运用到真实世界时,却发现有的城市可以解释得很好,但有的城市却几乎完全无法解释。在像青岛、厦门、中山这些城市里,城市空间分解和成长所有的实践几乎都可以在这个框架里得到解释,许多城市并因此开始思考甚至展开自己的空间分解计划。但对于像北京、广州这样的城市,虽然解释完全一样,但实践却阻力重重。

    过去20年,中国高速发展的城市中,凡是成功实现了城市空间结构,从传统的单中心结构向现代的多中心结构转变的,几乎都是所谓的二线城市。比如,上海、厦门、深圳、苏州、青岛;而首都和省会城市,北京、福州、广州、济南,则无一例外,都保持着传统的单中心结构。这种现象很难在传统的空间分析理论里得到解释。但是在新的分析框架中,只要我们引入交易成本,问题就会一目了然:这是因为不同类型的城市,产权的结构不同,向最优空间结构转变的成本也不同。

    在北京这样的城市里,实际上有两个所有者:第一是城市政府,它是城市实际效益和成本的直接承担者。城市运行的大部分成本和城市结构调整后带来的效益都是反映在市政府的账户上;第二是中央政府,它是城市最大的消费者,但同时又是市政府的真正“老板”。由于中国是非联邦制国家,北京市政府的真实权力是来源于中央政府——其领导人由中央政府任命,向中央政府报告。

    在这种双重所有者的结构里,城市空间转变的好处落在市政府,但风险却由没有任何好处的中央政府承担。从综合性的单中心结构转向专业化的多中心结构,交易成本最低的一个途径,就是行政职能的空间分解。对于北京这样的首都职能占很大比重的城市,只有中央行政功能的分解才能引发城市结构的调整。但双重所有权的一个自然的结果,就是中央政府拒绝离开北京核心区。作为一种补偿,中央政府通过转移支付机制改善城市环境强化基础设施。由于市政府可以得到这种额外的补偿,财政的压力减少,通过迁移中央行政功能转变城市结构的动力随着减弱。因此,在北京,尽管各方面都知道问题的答案,但却没有任何一方有动力进行空间结构的调整。

    同样的道理,省会城市也是双重所有者的产权结构,城市政府也一样无法说服省政府搬迁,但也一样能从省政府拿到相应的补偿。而非首都和省会的其他城市则完全不同——他们自己承担空间结构调整的成本和风险(因为他们必须自己迁出去),并获得城市结构调整带来的大部分好处。他们用不着向谁汇报,搬还是不搬,自己就可以决定。非首都和省会城市,空间结构调整的“交易成本”要远远小于首都或省会城市。因此,在过去的十年里,尽管可以支配的资源较小,但区域内居于第二位的城市的发展往往明显优于传统的首位城市(比如上海发展快过北京、深圳发展快过广州、苏州发展快过南京、厦门发展快过福州、青岛发展快过济南等)。这同东亚其他国家首都城市(东京、汉城、曼谷、吉隆坡等)往往在经济中扮演压倒性的角色形成了鲜明的对比。因此,除非规划师们能够同时设计出一个中央政府和地方政府都能够获益的机制 ,“好”的空间布局方案,就不是现实中的“最优解”。

    不仅是城市结构,城市发展方向的选择上,制度因素也起着至关重要的作用。还是以北京为例,几乎所有的专家都认为要打破北京四面发展的摊大饼结构,北京必须选择一个主要的发展方向,偏心发展。这个方向就是北京通往天津的战略走廊(相当于广州到香港战略走廊)。但这一轮北京总体规划依然是四面开花,“两轴、两带、多中心”几乎覆盖了北京所有的方向。为什么会出现这样的结果?如果考虑到制度因素,原因就会变得清晰。

    在北京,各区县实际上是财政独立的经济实体。城市总体规划的本质是资源的分配。在总体规划层面规定谁应当保护,谁应当发展,实际上决定了未来各区县的发展机会。北京市政府的工作报告要提交市人大批准。如果城市总体规划提出重点发展一个方向,实际上就意味其他方向发展机会的丧失。结果必然是除了一家支持,其他各区都会反对。这样的方案,连北京市的人大都过不了。除非总体规划能够设计出一种新的机制,使各区都能够分享空间优化带来的好处,否则,由此而来的交易成本就足以使技术上“最优”的总体规划成为废纸。在这种情况下,技术上不是最优的“两轴、两带、多中心”方案,在考虑到交易成本的因素的时候反而成为了最优方案。

    城市职能的转化也是如此。在我国,所有的城市都在大上工业,第三产业的发展则远远落后于其他类似发展水平的国家。城市间的分工更是无法实现——所有的城市都是综合性的。不少规划师试图通过空间计划来解决这个问题,他们把自己装扮得好像一个全能者,规定这个城市发展什么,哪个城市发展什么。结果,这些耗费大量心血编制出来的规划命运好一点,成为规划专业杂志上的废话;运气差一点的,从编制完成之日起,就成为无人问津的垃圾。在制度经济学看来,这背后的真正原因还是制度。由于缺少为城市服务定价的机制(如财产税),政府向居民提供服务的交易无法完成,政府就必须从工业中才能获得维持城市运转的财政收入现金流。由于政府向城市设施和服务使用者收费,只能通过工商税收这种低效率的方式间接获得,这时,如果城市要生存,就离不开工业,城市间专业化的分工就无从实现,服务型的政府也就只能是一厢情愿的纸上谈兵。

    同样的分析,也可以应用于类似历史名城保护这类看似和制度没有关系的研究领域。以往的历史名城保护研究中,大多集中在建筑技术的层面。我曾试图重新继承梁陈传统,从城市空间角度(而不是单体建筑角度)研究历史名城保护的途径。但是这些研究都忽略了制度因素的影响。现在很多人都在问,梁思成——陈占祥50年代提出在北京建设新的行政中心的设想,现在已经被证明正确,但是为什么最后没有被采纳?这决不是一个无关紧要的问题。因为如果当初梁陈方案没有被采纳的原因今天依然存在,那么梁陈思想就仍然不是一个现实的解决方案。在制度经济学看来,当初梁陈方案无法实现的一个重要的原因就是制度。由于在计划经济条件下,土地市场被取消,建设新的行政中心的效益无从体现,结果,建设新城只有投入没有产出,合理的空间结构也因此无法实现。显然,这个阻碍梁陈方案实现的重要制度因素,今天已经不复存在。对于今天的城市来讲,新的问题是新城建设是由谁支付的?效益如何分配?

    北京老城的保护问题也是如此。我国同其他国家在历史名城保护问题上的一个最大不同,并不是像常人以为的那样主要是由于建筑技术上(砖石结构还是木结构)的差异,也不是由于思想认识、文化素养或传统习惯不同,更根本的原因是出在产权制度上。1949年以后,许多城市传统风貌街区里的建筑产权都从私人转移到公家(房管局或单位)手里(在我们调查的一些街区,非私有住宅甚至可以占到70~80%!),里面大部分居民并非原来的房产所有者。他们几乎无偿居住在这些建筑里,往往是几家不同的住户,住在原来属于单一所有者的建筑里。由于所有权和使用权分离,住户没有动机(甚至可能)对这些住宅进行维护(更不要说更新)。

    结果,风貌建筑被恶性使用,任意搭建,生活环境急剧恶化。以前,这些历史风貌街区大多是城市建筑和环境质量最好的地区,上百年的建筑都在使用(刚解放时北京的危房只有5%),北京建城数百年“也从来没有听说那个皇帝搞‘危改’”(王军,2004)。而现在建国后短短几十年,这些当年的“豪宅”却成了危房(1990年时危房就已经达到50%左右)。之所以会这样,关键在于目前使用老城的居民很多没有产权,历史建筑的产权也无法向最优的使用者手中转移,这就使得老城高价值的利用方式无从实现,而现有居民缺少保护和维修现有建筑的权利、资源和动力。其必然的结果就是老城的衰退。

    在国外,历史街区本地居民往往是名城保护的主要力量。但在我国却刚好相反,许多居民都在盼望旧城改造,因为通过旧城改造拆掉别人的房子,自己获得赔偿,可以化公为私,获得属于自己产权的住宅。因此,如何将历史街区现有住宅的转移到能够支付老城保护成本的使用者手中,实现所有者和使用者的统一,如何设计出更完善的产权流转机制,是比建筑技术和城市空间调整更为关键的“保护技术”。丽江历史名城保护的成功实践和最近北京后海地区的变化,显示出制度因素在历史名城保护中具有多么大的作用。从制度经济学的角度,我们可以有把握地断定,没有产权制度的调整,即使中央行政区迁出北京,老城的压力减少,历史街区也一样会继续破败,甚至破败的更快!

    前不久,电视上曾经讨论古镇的保护。由于过度的商业开发,很多古镇正在迅速丧失历史的风貌和文化价值,这必然会影响古镇整体的长远效益。但是,限制分散的商业开发,又会使居民无法分享旅游带来的利益。规划师在讨论中给出的答案五花八门,却没有一个是真正可行的。很显然,最优的规划解决方案已经超出了空间设计领域,规划师的知识结构不足以回答这一类必须通过制度设计来解决的规划问题。

    从制度经济学的视角来看,这个问题的本质乃是产权的分配问题——旅游的效益应当如何分配。如果从产权角度思考,这个问题就必须通过制度设计来解决。比如,可以通过在古镇入口处设立门票为古镇的价值定价,然后按照一定的比例在古镇的经营者和不从事商业活动的居民进行分配。是保护古镇风貌的行为在经济上获得补偿。对从事商业活动的居民则征收税费。这样,就可以将古镇的整体价值和分散的所有者之间建立合理的机制——鼓励保护者,惩罚破坏者。古镇内部居民竞相破坏整体价值的不合作博弈,就会被合作博弈所取代 。

    所有这些都表明了城市规划的学科领域——不仅在传统的空间设计领域,而且在规划师们几乎完全未知的制度设计领域——需要大大地拓展。退回传统的“空间建筑师”和转向成为“道德裁判者”,都不应是城市规划专业的方向。城市规划必须面对真问题,尤其应当避免目前学术界喜欢在抽象和繁琐的讨论中故弄玄虚(诸如所谓的理性/非理性、科学/伪科学之争)的做法。现在太多人在告诉我们应当到什么地方去(比如要“统筹”、“可持续发展”、“以人为本等”),但很少有人能告诉我们应当如何去。在这方面,制度经济学为城市规划理论的进步,提供了一个全新的视角。

    9.结论

    本文的目的并不是解决现实中出现的规划问题,而是试图从制度经济学的角度出发,重构城市规划学科的研究范畴,并在规划师之间建立起共享的学术语言。在传统的规划理论看来,城市的空间布局和一个建筑的空间布局,在原理上没有什么差别,“合理”的用地分工和路网结构纯粹是技术上的问题,“好”的规划不会因为制度不同而变得“不好”。但是在实践中,技术上“好”的规划往往却得不到采纳。为什么?因为从不合理的布局转向合理的布局是有“交易成本”的。在真实的世界里,最优空间的选择只要涉及到产权的交易,成本就不会为零。只要交易的成本大于“好”的空间布局带来的效益,最优的空间布局就不会出现(或者说,技术上最优的空间布局方案,就不是真正最优的空间布局)。传统的城市规划理论实际上只能存在于交易成本为零的“科斯世界”,这就像纯粹的自由落体,只能存在于物理世界里摩擦力为零的世界一样。

    当一个建筑师设计一栋建筑(或一个小区)时,委托建筑设计的业主是单一的,最优布局的实现无需任何交易(这就像我们前面提到的图能圈一样),关键取决于我们的设计技巧是否是最优的。但在一个已经建成的城市(就像一个已经卖给不同用户的建筑或小区),却是由许许多多不同的产权所有者组成。任何对既定产权的调整,都会产生交易成本。这是建筑师面对的世界和规划师面对的世界最大的不同,也是计划经济条件下的规划师(只面对单一的产权所有者)与市场经济条件下规划师最大的不同。正是这个关键性的不同,划分出建筑师与规划师的职业分水岭。

    在新的研究范式里,规划应当分为基准分析和制度分析两部分。规划师考虑任何空间布局时都必须走两步:第一步是基准分析,必须像建筑师一样,知道什么是技术上“好”的方案(在这一方,规划理论远远不能算是已经成熟),这一步相当于经济学家研究没有制度扰动零交易成本时的资源最优配置;第二步是制度分析,将不同所有者的利益考虑进去并设计出一种制度路径,补偿交易受损的一方,使得最优的方案能够实现,这一步相当于经济学家设计最优的产权(剩余权分配)结构。

    实践中,大部分规划师没有受到过解决第二步问题所需要的职业训练,他们把城市看作一栋建筑,把自己看作城市这座“建筑”的设计师,随着在实践中不断的碰壁,那些雄心勃勃的将改造社会作为自己天赋的使命的规划师们开始退却,并声称要“回归物质形态规划的本源”。但是,这种“回归”不过是“回避”的另一种说法,因为问题并没有得到解决。唯一正确的出路,就是规划师必须在以前的知识范围之外,学会一种新的技术——制度设计。除非我们能够学会如何降低交易成本(或至少是如何计算交易成本),否则我们就不可能寻找出真正的“最优布局” 。
   
   
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