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规划沙龙(三):城乡统筹取经昆山
 网友评论  [进入论坛]  时间:2007-10-18  作者:  来源:城市规划网
【导读】一个普通县级市跃居为全国县域经济百强县之首,一个当年的环境模范县,如何变身为如今全国“城乡统筹”的标兵?“昆山经验”又会给正在处于城市统筹摸索道路中的重庆带来什么样的思考?

  

主讲:余颖 重庆规划研究中心主任

主题:敢于创新 勇于尽责

 

昆山规划统筹城乡发展调研报告

    一个普通县级市跃居为全国县域经济百强县之首,一个当年的环境模范县,如何变身为如今全国“城乡统筹”的标兵?“昆山经验”又会给正在处于城市统筹摸索道路中的重庆带来什么样的思考?2007年10月17日上午10点,一场以“城乡统筹”、“昆山经验”为关键词的沙龙在重庆规划馆热烈展开,重庆规划研究中心主任余颖,通过精彩的PPT向与会者展示了昆山之行的感受与收获。城市规划网,作为城市规划第一门户,受到沙龙的邀请邀请,作为独家支持媒体参与本次沙龙的报道,并录制沙龙精彩过程。

    10月9日-11日,重庆规划研究中心余颖主任,跟随重庆市统筹办以及其他市级相关部门赴苏州、昆山,实地调研了城乡统筹、一体化发展的做法、经验和效果。考察团分别与苏州市和昆山市相关职能部门进行了对口座谈,并参观了示范点。重庆市规划局还参观了昆山市规划展览馆,并与昆山市规划局进行了深入、细致地工作交流,深刻感受到苏州和昆山“政府引导、规划先行、政策创新、措施配套、城乡联动”的一体化发展新气象。

    考察的时间尽管很短暂,带来的震撼却久远。余颖主任对这次的昆山之行非常有感触,他认为,昆山的城乡统筹规划经验,给我们带来最大的启示在于:不同经济背景下城乡互动的着力点是不一样的;城市、小城镇、农村在统筹城乡发展中是三位一体的有机体;工业化、城镇化和农业产业化始终是统筹城乡发展中最为活跃的要素;规划在统筹城乡发展中起着至关重要的作用。

    他山之石,可以攻玉。在沙龙最后,所有的与会人员,结合重庆的城乡统筹规划实例,进行了热烈的讨论。

敢于创新 勇于尽责
                    ---昆山规划统筹城乡发展调研报告

    “敢于为创新担风险,勇于为发展尽责任,甘于为基层作奉献”。这不仅是昆山市规划局服务发展的座右铭,同时也是规划统筹城乡发展的一个真实写照。

    2007年10月9日-11日,重庆市统筹办率市级相关部门赴苏州、昆山,实地调研了城乡统筹、一体化发展的做法、经验和效果。考察团分别与苏州市和昆山市相关职能部门进行了对口座谈,并参观了示范点。重庆市规划局还参观了昆山市规划展览馆,并与昆山市规划局进行了深入、细致地工作交流,深刻感受到苏州和昆山“政府引导、规划先行、政策创新、措施配套、城乡联动”的一体化发展新气象,特别是在快速工业化、城镇化、农业产业化并进的进程中,城乡规划从规划理念、编制方法、全社会各部门合力实施机制、城乡统一规划管理体制等方面,探索出一条成熟、稳健的求是之路。

一、昆山规划统筹城乡发展的做法

    昆山市幅员面积为927平方公里,2006年底户籍人口64万,常住人口约160万,以户籍人口统计口径,城镇化水平超过63%。昆山市有1个国家级、3个省级经济技术开发区,2006年GDP达930亿元,财政收入150亿元,位列全国经济百强县之首。今年1-8月,GDP超过760.3亿元,财政收入已达到128.9亿元,其中一产比例不超过2%。昆山的城镇化之路经历了三个阶段:一是上世纪80年代,以乡镇企业带动小城镇发展阶段,二是上世纪90年代,外向型经济占据经济主导地位,以开发区建设快速推动城市扩容增量,各镇都为开发区配套建设工业小区,此时城镇化模式由城镇单向扩张向城乡双向互动转变;三是2000年以来,昆山大力发展民营经济和村级经济,在保持外向型经济发展同时,大力发展新型合作经济和资本经济,结合和城市总体规划的编制,昆山进入工业化、城镇化、农业产业化互相促进,共同提升城市综合竞争力的新时期。2006年底,昆山已进驻4000多家外企,包括100余家全球500强企业,大量的人流、物流、信息流在此交汇,迫切需要打破城乡分割,促进要素自由流动。高度发达的区域经济产生了城乡一体化发展的内在需求与动力,也积累了统筹城乡发展的经济实力与底气,政府下决心,老百姓也自愿,昆山的城乡统筹发展由此取得了巨大成效。

(一)政府规划与市场配置充分融合,共同引导和促进要素依规划流动。全社会对城乡统筹都有着清晰深刻的认识:城乡统筹实际上是各级党委政府根据经济社会发展规划,在本行政区划内的城市(城镇)与农村之间,科学合理地配置土地、资金、劳动力等生产要素和教育、文化、医疗、社保等各类资源,以促进城乡经济社会协调发展的一个过程;另一方面,在苏州、昆山等地,高度发达的工业化和城镇化强劲动力带动下,各种城乡要素有着自下而上的交融配置需求,政府通过规划及其实施配套政策这只有形的手,主动和市场自发性最有利化配置资源这只无形的手融合在一起,因势利导、彻底扫除不合理、不符合发展实际的制度政策障碍,为又好又快、创新科学发展提供法定依据。因此,城乡统筹规划必然是统筹城乡发展的前提,城乡统筹规划成功与否的关键是:是否有利于引导城乡要素的双向交流循环,最终形成“在空间形态上城乡有别,使城市更像城市,农村更像农村;在社会形态上城乡一体,让广大农村充分享受到现代城市文明”的状态。这是从城乡互动到城乡协调再到城乡一体三阶段统筹发展的最终目标。

(二)改革规划编制制度,形成城乡联动、分区管治的空间结构。在城乡统筹的背景下,为综合调控城镇化和新农村发展,昆山提出了“分片区发展、市域全覆盖、大区域联动”三个新理念。将全市927平方公里看作一个城市整体来统一规划,科学地进行职能定位,各项规划内容都是以全市域作为研究对象实现市域城乡统筹,具体体现在市域各片区功能的定位,即片区之间相互联系而构成有机整体,同时将行政区划和片区规划高度融合,形成一个多中心组团型中心城市、三个小城市(分别是片区中心)、五个特色镇、数十个新型社区、若干个自然村落的五级城乡发展体系;本着“生产、生活、生态”三生互动的原则,创造性地跨镇行政区研究市域七大功能分区发展,它们分别是中心城综合片区、北部片区、东部沿沪片区、吴淞江工业片区、中部生态农业片区、阳澄湖休闲旅游片区和南部水乡古镇旅游片区,根据片区不同区位条件、经济基础、自然资源条件、生态要求、产业导向要素,在市域空间上,建立了一个基于片区概念的市域城镇架构与城乡空间统筹利用规划,以市域片区整合城镇和产业空间,合理共享大型基础设施,促进产业聚集,实现规模效应和提高土地集约。规划还特别强调“道路红线、绿化绿线、水域蓝线、市政黄线、文物紫线”等“五线”控制,通过在市域划定“五线”,并强化控制和管理,可以更好、更有依据地保护城市生态环境和历史文脉,提升城市品质,促进可持续发展,这也是统筹城乡发展,落实市域全覆盖规划的重要内容;同时,形成城市总体规划(全市镇村布局规划)--分片区总体规划--各镇总体规划的编制体系,构建刚柔相济的城乡空间动态演进结构,建立了“中心城区-小城区-特色镇-新型社区-自然村落”的五级城乡体系;同时充分考虑上海经济圈、苏锡常经济圈和长三角经济区发展背景,将昆山作为区域,乃至全球的一分子进行规划,对昆山及其周边地区进行综合研究,提出与常熟、吴江等周边市县充分协作的竞合关系,和上海互利、服务、依托,与苏州合作、融合的大区域联动对接战略,充分重视交通、能源、区域性基础设施的对接,以构建大区域交通格局为目标,昆山规划了“六纵六横两环五高”的市域大交通网络—实际上昆山已经形成从市域任何一个角落上高速公路都不超过15分钟的城乡一体化交通网络。

(三)加快推进农村“三集中”和新型农村社区规划建设。村庄布局规划力求科学可行,尊重历史和传统,切实做好与土地利用规划的相互衔接。特别是规划指明了行政村改革发展的三个方向和村庄建设的五种类型,农村“三集中”即引导乡镇工业向园区集中、农民居住向新型社区集中、农业用地向适度规模经营集中(也解释为工业向园区集中、住宅向社区集中、人口向城镇集中)。行政村改革发展的三个方向是:地处工业及城镇规划区的要融入城市化,工业基础较强人口较多的要就地城镇化,地处农业规划区保护区的要推进农业现代化。村庄建设则分为城市社区型(拆迁形成的城市中高档住宅小区)、乡村别墅型(农户自建连体别墅为主住宅小区)、环境整治型(包括村庄整治和旧村改造两大类)、生态自然型(基本保持农业农村原生态的村庄)、古村保护型(保护性开发利用古村落、古民居)等五种类型。其中,除环境整治型村庄建设属于纯粹消费性建设外,其余村庄建设都是投资性建设,亦即都可结合本村特色产业(如旅游)发展,建设都可以产生类似房屋出租或开展农家乐等经营的投资性收益。昆山已有60%以上的人口生活在城市中,90%的工业产值来自各类园区,20世纪80年代466个行政村已撤并为2006年的188个,当时有40多万农民,其中有26万农业劳动力,到2006年仅剩下15800余人在从事农业生产,且一产有65%已实现农业规模化经营。根据“适度集聚、有利生产、方便生活“的原则,按照住房实用美观、设施配套完备、环境整治优美的要求,在全市范围内稳步推进农村新型社区建设并已建成37个,让全市人民共享现代文明成果。社区内社区管理、文化娱乐、教育设施、商贸医疗等公共设施一步到位,电力、电讯、给水、排水等管线实行地埋铺设。

    在农田保护区内的保留整治村庄,大力开展新农村建设,在连续多年推进“三清”(清洁河道、清洁村庄、清洁家园)、“三改”(改厕、改水、改路)和“三绿”(绿色基地、绿色通道、绿色家园)。建立长效保洁机制,大多数地方农村环境已与城区相同,有的甚至达到高档社区水平。

(四)改革规划管理制度,实现“城乡一体、集中统一”的规划管理体制。改变了以往城乡两层皮的规划管理模式,全市以“一书两证”制度为核心,实行“城乡一体、集中统一”的规划管理---城乡规划许可管理工作由市规划局统一扎口管理,各镇都成立镇规划建设管理所,市规划局委托其负责方案初审、报件服务,农村地区的农民建房许可和违法建设查处等工作。同时市局也委托昆山经济技术开发区和花桥经济开发区负责开发区内的建设工程规划许可。

(五)强化规划公共政策属性,部门协作配合,营造全社会共同遵守规划、实施规划的良好氛围。在昆山市委、市政府的领导下,各个部门都提出了统筹城乡发展的种种配套政策,主要体现在六个方面。一是统筹城乡发展思路。按照城市更像城市、农村更像农村的发展思路,实行地区产业分工,推行跨村跨镇发展。对于农业镇、农业村除了进行财政转移支付外,在工业规划区内划出部分土地,由农业镇、农业村以及广大农民共同投资组建股份合作社,共同开发建设标准厂房等,取得出租收入后,实行按股分红。让农业镇、村在自己的土地上搞农业,到别的地方搞工业;二是统筹城乡户籍和就业制度。实行一元户籍制度和有门槛的入籍制度,有序推进城镇化,同时也做到人人有技能,个个有就业。农村劳动力非农就业率已达到85%以上。目前正在向正规就业、高薪就业、就业变创业的方向发展:免费登记制度(不再笼统地称剩余劳力,而是以符合法定劳动年限、具有劳动能力和愿望者为工作对象);免费培训制度--就业指导培训和技能培训;优先推荐就业--4050人员安排公益岗位;奖励中介政策--以正规就业为标准给予奖励;鼓励企业用工--达到正规用工标准的给予补贴;开展村企挂钩--优先用工、优先购买农副产品等;三是统筹城乡社会保障。初步形成了贯穿农民一生各个环节的保障体系。生病有医疗保险,读书有就学保障,工作有就业保障,失业有失业保险,创业有创业保障,种地有农业保险,困难有最低生活保障,老年有养老保险,征地有社会保障,拆迁有置换保障;四是统筹城乡配套改革。积极推进社区股份合作社、土地股份合作社、专业合作组织等三大合作,让户户有股份,人人是股东,至2007年6月,全市持股农民占50.7%。这标志着,昆山农民已开始走上一条新的共同富裕之路,也标志着,新型合作经济已成为继乡镇企业、外向型经济之后第三股正在迅速崛起的经济力量。五是统筹城乡国民收入分配。首先加大财政转移支付力度,确保每年稳定增长,目前每年为30亿左右,以县级财政转移支付为主。其中主要是用于农村基础设施建设和农村社会保障,以及对现代农业、三大合作、龙头企业的扶持等。再是改进国民收入分配方式。通过实施跨村跨镇发展和大力发展股份合作经济,正在形成“政府靠税金、集体靠租金、农户靠股金”的新的国民收入分配格局。

    在这些政策联合效应中,统筹城乡规划建设是重要的宏观和微观调控政策。它有机地与经济社会发展规划、土地利用规划及其它专业专项规划充分协调融合,指明空间分区发展的不同发展方向和管制政策,对不同类型的人口和产业进行合理的空间落地与布局,对各种资源进行合理配置,因此,城乡规划也是公共政策,是政府综合调控的重要抓手。每一个政策的实施,都可以看作是实施规划的一个组成部分。规划与其它政策一样要互相配合,形成政策合力,也需要全社会共同遵守,共同实施。

二、昆山市规划统筹城乡发展对我们的启示

(一)不同经济背景下城乡互动的着力点是不一样的。苏州和昆山工业化推进城镇化,促进城乡统筹发展是一个自然而然的过程。在其工业化高度发达的条件下,所谓城乡差距,已不再是经济问题和生产力问题,即不是发展问题,而更多体现在城与乡人居环境优劣的差异上和产业在均等发展条件下的侧重点的不同上,可以称之为实质上的一体化。在我市,现阶段仍然是城市物质文明与农村物质文明的巨大反差问题,城市经济总量不足以支撑农村快速发展问题,以及城市与农村难以均衡发展、更难以均等发展问题等。从这个角度看,在我市绝大多数地区,城乡一体化还必须从城乡互动发展的初级阶段开始着手。所以,我们只能是一手抓城市、一手抓农村,在发展中强化“工业反哺农业、城市支持农村”。可以预测,这一状况应当还会延长到一个相当长的阶段。因此,我们可以认为,中央明确设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,探索城乡协调发展、共同繁荣之路,体现了我国社会主义初级阶段下,城乡互动、统筹发展的阶段性特征。

(二)城市、小城镇、农村在统筹城乡发展中是三位一体的有机体。城市、小城镇、农村是统筹城乡发展中不可或缺、相互依存、相互影响的三个连续载体。工业化使城市物质文明得到极大丰富,创造了日益增多的各种需求,大大提升了城市的“吸引力”和“吸纳力”。但当广大农村、农民不能分享到工业文明成果的时候,必然带来农村与城市、农民与市民的巨大反差;昆山的农业产业化使农村经济发达起来,使更多的富余农产品及其价值产生,更多的农村富余劳动力流动成为可能,这就为城市工业化提供了源源不断的劳动力资源和可能的建设用地资源,在“三集中”的进程中,农村建设用地的集约和城镇建设用地指标挂起钩,同时在农房拆迁过程中政府大力补贴,让利于农民,让他们能在拆迁集中安置后能依靠补偿致富,并且享受城镇保险和福利,优先安排就业,这样的反哺是肯定受人欢迎,也是容易按照规划实施的;另外,在这个过程中,昆山的小城镇也发展起来,并且早已成为片区的发展中心和中心城区的配套中心,不仅能就近吸纳农村人口,把越来越多的农业人口转化为非农业人口,为农民转为市民创造了一个有序梯次转移的平台,同时,小城镇的发展还降低了农产品加工和流通成本,又会促进农村生产的进一步繁荣。农村村级经济是昆山城乡统筹发展的重点,通过发展合作经济,全民入股分红的模式,形成共同富裕的良好局面,切实促进了农民增收。总体上,城市是现代经济和现代文明的中心,小城镇是联系城市与农村的纽带。当城市、小城镇、农村之间的互动是一个良性循环时,就会促进城乡共同发展、共同繁荣,反之,就会使城市出现更多的矛盾和危机,农村就会出现更多的贫穷和衰落。

(三)工业化、城镇化和农业产业化始终是统筹城乡发展中最为活跃的要素。城市、小城镇、农村之间良性循环互动,必须是城市工业化、城镇化、农业产业化这三个环节的有序推进,这就是城市工业化要加快升级,城镇化要有序健康,农业产业化要从工业化、城镇化中汲取丰富的营养。在农村生产力水平普遍不高、农业劳动生产率普遍低下的现实下,更需要通过加快工业化,突出大、中、小城市所特有的区域经济文化中心作用,特别是要做大做强中心城市经济总量,发挥好它们的集聚和辐射作用,为统筹城乡发展提供物质和文化载体;同时,要着力突破传统农业与现代工业、城市建设相对分割的局限性,促进资本、技术、劳动力等资源要素在城乡之间自由流动,实现资源的优化配置。特别是要用工业化理念来谋划现代农业发展,用现代生产方式来改造传统农业,把农业产业链延长,使农村劳动力也能分工、分业,从而促进工业与农业产业实现对接,农民与农业身份实现转换,城市与乡村发展实现统筹。

(四)规划在统筹城乡发展中起着至关重要的作用。要实现工业化、城镇化、农业产业化的有序发展,显然都离不开规划。

1、城乡规划应是政府调控资源的重要公共政策。昆山通过创新规划制度,成为政府综合调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策。当前我市统筹城乡经济社会发展,政府是行为主体。众所周知,如果仅仅通过市场机制来配置资源,资本、土地、劳动力、技术等要素很难流向效率较低的农村地区,城乡差距会越来越大。所以,统筹城乡发展的本质是在遵循市场经济发展规律,昆山就是按照“一次分配确保效率,二次分配确保公平”的原则,政府通过制定和实施城乡规划,引导城乡要素进行综合性空间布局,调节资源配置格局,调整城乡利益关系,改革城乡二元体制。规划作为政府职能和公共行政行为,属于上层建筑范畴,具有对经济关系和社会利益的调节功能。在利益主体多元化的社会背景下,城乡规划成为通过对土地和空间资源的配置,以及对发展权的分配,从而协调、整合不同社会群体和个人之间利益关系的过程。

2、《城市规划法》修订为《城乡规划法》是又一次巨大的认识论、和方法论变革。在我国,资源和利益的调配长期以来是建立在注重城市、偏废农村的城乡二元基础之上,表现在规划管理体制上,城市与乡村一向也是分隔的,它们分别由《城市规划法》和《村镇规划建设管理条例》来管理。当前乡村规划管理非常薄弱,现有的一些规划未能体现农村特点,难以满足农民生产和生活需要,农村无序建设和浪费土地严重;在城市建设中脱离实际,不顾环境资源承载力和经济条件,擅自变更规划,批准开发建设,盲目扩大城市建设规模,贪大求洋,急功近利现象较为严重。建立在这种城乡二元结构上的规划管理制度,以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式,已经越来越不适应现实需要了。

    随着中央提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的科学发展观,其中统筹城乡发展成为经济社会和谐发展的重点。在我国城乡结构矛盾是社会结构中最大的矛盾,调整城乡结构关系成为构建和谐社会中最主要的内容。今年八月,《城乡规划法(草案)》第二次提请十届全国人大常委会审议。相对于现行的城市规划法,从“城市”到“城乡”,一字之差,却具有革命性变革的意义:如昆山的总体规划早已打破原有的城乡分割规划模式,进入城乡规划的新时代。当前,经国务院批复的全国首部城乡总体规划--重庆市城乡总体规划,是我市城乡规划的总体纲领和依据。简而言之,以重庆市城乡总体规划及其下位规划组成的城乡统筹发展规划体系,是我市城乡统筹综合配套改革的全面体现和具体空间落实,它们既是政策主导型规划,也是典型的综合空间型规划。这意味着传统的、城乡分割、强调物质空间形态布局的城镇规划、村镇规划,要向城乡整体统一、综合配套的公共政策型规划全面变革。

3、城乡规划是我市统筹城乡协调发展的重要途径。一是城乡规划是城乡统筹综合配套改革的全面体现和空间落实。统筹城乡发展,规划需先行,规划更需要针对现实问题与困境提出解决方法。当前城市与农村形成了鲜明的对比:城市规模不断扩张,信息化和技术资本密集度越来越高的工业与劳动生产率低下的农业形成反差;城市人居环境日趋优越,基础设施日益完善的城镇与生态环境恶化、产业经济不景气的农村形成反差;收入持续增长,文化素养越来越高的城镇居民与收入低水平徘徊、文化生活匮乏的农民形成反差。对于重庆而言,还处于工业化发展的中期阶段,城镇与人口聚集仍然是空间发展的主要特点。在我们的“一圈两翼”发展战略中,城市,尤其是都市区和区域性中心城市,在区域发展仍然占据主导地位。但是,单纯依托城市的扩散来带动区域发展,农村将仍处于被动地位,这要求我们利用城乡规划这个基本手段来引导和调控,建立新型的城乡统筹关系,实现城乡融合发展:即一方面促进乡村发展并不是消灭农村、消灭农民,确保城乡各自都有相对独立的空间,同时为城市空间结构的调整和规模的增长提供开敞空间;另一方面要为城乡产业、人口、资本等要素在城乡内的转移提供空间,形成良性的城乡要素循环机制,促进城乡共同繁荣。如我市“一圈两翼”发展中,不同区域遵循不同的城镇化道路,实现差异化发展,如在一小时经济圈中加快形成从都市区-区域性中心城市-次区域中心城市—镇(乡)-中心村的网络化的城乡空间结构体系,促进农村人口和城市产业梯次转移,加速城镇化进程,实现率先发展;在渝东北、渝东南两翼发展中则遵循“大分散、小聚合”的模式,有序推进农村剩余劳动力向一小时经济圈和黔江、万州等区域性中心城市和县城转移,依托交通廊道发展通道经济,全力保护生态环境;二是城乡规划成为统筹城乡、促进可持续发展的综合协调平台。实施国务院批准的重庆市城乡总体规划,促进全市城乡统筹、区域协调和可持续发展,是当前我市经济社会发展的三大机遇之一。城乡统筹发展中各种活跃要素、各种利益,需要在城乡总体规划这个统一平台上合理布局与调整。从全市城乡总体规划层面而言,最为关键的是促进城镇化、工业化和农业产业化战略的齐头并进。城乡规划在制定过程中首先要用工业化理念来谋划现代农业发展,要用现代的生产方式改造传统农业,用现代的科学技术装备农业,用社会化的生产组织方式来推进农业现代化,建设现代农业发展体系和调整预留农业产业化发展空间,大力提高农业劳动生产率,降低农业成本,促进工业与农业的产业对接,调整工业布局,发展区县域经济和农村二三产业,促进产业转移;大力发展农产品加工业,乡镇企业发展要把发展农产品加工业作为突破口,延长农业产业链条,实现农产品转化增值。工业化、城镇化和农业现代化的有机结合,必须突破传统农业与现代工业、城市规划的分割局限性,利用城乡总体规划的综合统筹平台作用,促进资本、技术、劳动力等资源要素在城乡间自由流动,通过综合平衡与协调,实现资源优化配置:促进农村人口和劳动力向城市转移和实现非农就业,使更多的农村劳动力分业,实现身份转变,通过中间制度过渡逐步使农民转变为市民;大胆进行制度创新,发育和开辟农村土地、资本、技术、劳动力市场,明确农民作为经济人的利益主体地位,降低农民分工分业的交易费用和制度成本,同时,逐步建立健全农村社会保障体系,解除农民的后顾之忧,形成真正意义上的城乡空间融合和城乡互动的良性循环。
    
三是城乡规划需要落实城乡统筹综合配套改革、构建和谐社会的保障机制。从根本上说,推进城乡统筹发展,是城乡、工农、区域利益格局的调整,城乡二元体制障碍的破除,也是一场深刻的社会经济制度的革命。因此,城乡规划领域中要对城乡规划制度进行变革,制定适应重庆发展的城乡规划编制制度、改革城乡规划编制方法,完善城乡规划管理法规体系;在制定城乡规划过程中,通过一系列综合配套改革的制度安排,调整资源配置机制和格局,要把更多的资源尽快投向农村,为城乡统筹发展目标和各类综合性空间布局的实施提供制度保障;要采取非均衡的发展战略,促进资源要素在更大范围流动,提升工业化、城市化和农业现代化水平,以发展为城乡统筹的制度创新提供更广阔的空间。总之,城乡规划要破除横亘在城乡、工农、区域之间的体制机制性障碍,要逐步构建城乡一体化制度基础,保护弱势产业、弱势群体利益和各种不可再生资源、空间,构建和谐社会。

三、我市规划统筹城乡发展的建议

    实施国务院批准的重庆市城乡总体规划,是当前促进我市加快率先发展的三大机遇之一,也是我们加紧完善统筹城乡发展综合配套试验区规划制度创新的历史性机遇。

(一)改革规划编制制度,加快建立适应城乡统筹的城乡规划体系

    在探索对“城乡总体规划”、“经济社会发展五年规划”、“土地利用总体规划”三个综合性规划,实行“市级三规协调,区县三规合一”的改革模式,实行统一规划领导、统一规划体制、统一规划事权。同时,对城乡规划自身进行改革。总体目标是:建立覆盖全市城乡,既有宏观调控引导职能,又有微观实施管理作用的规划编制制度。保持现有城乡规划的总体规划、详细规划两个阶段,按照按照“一级政府、一级规划、一级事权”原则,建立从市域到乡镇“两阶段、三层次、三类型”的城乡规划编制体系,将总体规划阶段划分为全市城乡总体规划、区县城乡总体规划、镇乡总体规划三个层次;详细规划阶段划分为控制性详细规划、村规划、规划设计导则三种类型。同时针对市域区域之间发展不平衡实际,编制“一圈两翼”三个地区的区域城乡总体规划,作为对全市城乡总体规划的补充和深化。

    区县城乡总体规划。区县是城乡统筹的最佳单元,也是城乡规划最重要的层次。以区域城乡总体规划为依据,整合区县城镇体系规划、城市总体规划、新农村总体规划和相关部门专业(专项)规划,与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划充分协调、相互衔接的基础上,编制区县城乡总体规划。该规划强调区县域农村人口向城镇转移的引导和城乡发展空间的落实,强化耕地和生态环境保护,深化专项规划,特别是基础设施布局内容,统筹区县城乡协调发展。

    乡镇总体规划。以区县城乡总体规划为依据,以乡镇域辖区为规划范围,整合乡镇经济社会发展规划、土地利用规划。乡镇总体规划包括镇域规划和镇区建设规划两部分内容。乡镇总体规划打破乡镇分割,强化乡镇土地利用、环境保护和重大基础设施协调,统揽乡镇经济、环境、土地、交通、基础设施、服务设施和城乡居民点建设,合理布局村庄体系。乡镇总体规划体现了乡镇作为城乡发展基本单元的地位和作用,使乡镇规划具有操作性,充分体现城乡统筹的意图。

    详细规划。城镇地区编制控制性详细规划,重点是进一步增强经济性、可操作性,发挥控制性详细规划在城乡统筹中促进公共服务均衡化作用;农村地区编制行政村规划,重点是强化综合性,包括村域总体规划和村落规划的内容;特定区域编制规划设计导则  重点是对城市设计的编制方法和内容进行改革。

(二)改革规划协调机制,加强规划体制机制创新

一是在市级层面探索如何建立和完善各类规划统筹、协调机制。坚持城乡总体规划与土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划相互协调,相互衔接。在市级层面,实行“三规协调”,在区县实行“三规合一”,确保城乡空间统筹高效发展、保护和利用。市、区县规划委员会下设规划协调专业委员会,统筹、协调各类规划作用;

二是按照简政放权的基本思想,进一步强化区县政府制定和实施城乡规划的责任。在市政府审批区县制定的城乡总体规划基础上,给予区县政府制定下层次规划、实施城乡规划更大的自主权,同时完善乡镇级规划管理机构或人员配置,将规划服务网络延伸到乡镇广大农村地区,使城镇建设和新农村建设有序进行;

三是建立健全城乡规划实施的监督机制。这主要包括上级对下级的行政监督、人大的法律监督、政协的民主监督以及公众和舆论的社会监督。

(三)改革城乡规划行政许可制度,改革农村地区的规划管理体制

    城镇规划区内的建设工程实行 “一书两证”许可制度和验收合格证制度。 城镇规划区外农村集体土地上村民自建自用住宅实行“乡村建设工程规划许可证的”的“一证”许可制度;生产设施和公共设施建设工程实行“规划选址意见书”、“乡村建设工程规划许可证”的“一书一证”许可制度。另外,要建立“覆盖城乡、集中统一”的规划管理制度,重点是将城乡规划管理职能延伸到镇、乡、村,实现管理全覆盖。主城九区的农村地区实行分区管理。远郊区县强化规划管理职能的统一,将规划管理工作覆盖到镇、乡、村,切实统一城镇和乡村规划管理工作的领导体制。探索建立与国土管理体制相适应、方便群众办事的乡镇规划管理模式,完善、稳定镇、乡规划管理队伍。

(四)改革城乡规划法规制度,促进城乡规划立法统一

    今年《城乡规划法》有希望通过全国人大常委会审议并颁布实施。为此,重庆市城乡规划地方立法也应当以《城乡规划法》立法思想为指导,改变城乡二元分治的传统,打破不利于城乡统筹发展的规章制度,从贯彻落实科学发展观、体现城乡与区域统筹的角度,进行改革创新,引领城乡统筹发展,切实保障城乡总体规划的实施。我们已经开始对《重庆市城市规划管理条例》进行全面修订,形成新的《重庆市城乡规划条例》。新条例以城乡统筹为主线,在完善现有城市规划制度的基础上,纳入村镇规划及管理的内容,实现城乡规划立法的统一。这项工作现已完成调研工作并形成初稿,正确在年内颁布实施。

(五)改革城乡规划标准体系

    充分考虑特大城市与远郊区县中、小城镇的不同经济社会和地区条件,修订现有的城市规划技术管理规定、小城镇规划技术导则、村级规划编制技术导则,切实提高其适应性。重点推进有利于农村宅基地流转、农民新村集中建设,保持居民特色方面的标准、规范的制定,以提高城乡规划的科学性、可实施性。

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