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土地规划修编咬定18亿亩“红线”
 网友评论  [进入论坛]  时间:2008-10-09  作者:  来源:中山网
【导读】备受关注的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》8月13日在国务院常务会议审议并原则通过,对最为关键的耕地保有量指标,纲要明确“到2010年和2020年,分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩”。
       备受关注的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》8月13日在国务院常务会议审议并原则通过,对最为关键的耕地保有量指标,纲要明确“到2010年和2020年,分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩”。

    此前2006年9月提交审议的一次纲要提案,曾因对耕地保有目标的设置低于18亿亩而未获通过。

    18.18亿亩和18.05亿亩两个目标是如何制定的,在城市化和经济发展进程加快、用地形势十分紧张的今天又将如何确保实现?就此,《瞭望》新闻周刊走访了参与规划纲要制定的权威人士。

    18亿亩“倒逼”新一轮修编

    “18.18亿亩和18.05亿亩,是经过科学的测算得出的可行的耕地保有数”,国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师郑伟元研究员这样告诉《瞭望》新闻周刊,事实上,从2002年本轮规划纲要编制工作启动起,郑伟元即参与其中。

    对于没有通过的上一版纲要,郑伟元回忆,当时各地、各部门的用地需求量非常大,即使在一些用地需求几乎是拦腰砍一刀的情况下,最终的耕地保有量到2010年为18亿亩,到2020年只有17.4亿亩。“当时按照国务院各部门、各省(区、市)提出的用地需求,相加已经超过了我们960万平方公里的国土面积”,郑伟元介绍。

    当时国土部门提供的信息显示,根据相关部门的预测,仅仅在“十一五”规划修编期内,各项基础设施用地需求总量就超过4500万亩。其中,公路用地预估需求大于3000万亩,年均约为1997年~2004年年均增量的1.8倍;民航总局提出到2020年实现民航大国到民航强国的转变,机场用地比此前预测大出两倍以上。

    “修改的过程,是各方协调的过程,也是认识转变的过程”,郑伟元介绍,“比如,生态退耕,此次原则通过的规划纲要调整了生态退耕的数量,除了2007年已计划安排退耕的400万亩,今后暂不安排退耕还林”。

    在此之前的十年,生态退耕一共减少了1.08亿亩耕地,也是近年来耕地减少的主要原因之一,大约占到耕地减少总量的60%,“上一版纲要安排了6000万亩生态退耕指标”,郑伟元介绍。

    从今年上半年国土资源部公布的2007年度全国土地利用变更调查结果看,2007年度生态退耕只有38.2万亩,而1997年至2006年年均为1080万亩,这也成为2007年全国耕地面积比上年度仅净减少61.0万亩的重要原因之一。

    “从生态退耕的角度看,退耕面积连年达到一定数量以后,也应该进行巩固,以确保退耕还林的效果”,郑伟元指出。

    除了压缩生态退耕面积,此次通过的纲要相比上一版本,进一步加大了土地节约集约利用的力度。

    “将新增建设用地从606万公顷,核减到585万公顷,相应地减少了年均占用耕地,”郑伟元表示。此外,规划纲要提出,加强建设用地空间管制,严格划定城乡扩展边界,控制建设用地无序扩张;坚持开源节流,合理利用未利用地和非耕地,积极拓展建设用地新空间。

    对于压缩建设用地规模会否影响经济发展的担心,国土资源部有关负责人指出,我国新占耕地远没有“地尽其用”,即便是在经济发达、用地集约程度相对较高的东部地区,也存在着项目质量不高、占地面积大等土地闲置、浪费的现象。

    据国土资源部机关刊物《中国土地》近期刊登的《百强县脚下仍有地》一文介绍,即便在我国的经济百强县,其耕地对GDP的贡献率为也仅为每减少1万公顷耕地增加13亿美元的GDP,而美国的耕地贡献率为137.8亿美元,两者差距超过10倍。

    “从发达国家的发展历程来看,一般的规律是,经济发展与建设用地需求呈倒U型关系,当城市化率从30%发展到70%,经济发展对建设用地的需求是较大的,当城市化水平接近一个稳定状态时对土地的需求也渐渐趋缓”,郑伟元告诉记者,“以日本为例,在城市化水平达到65%之前,其城市化水平一年增一个百分点,农地非农化也一直处于一个较高水平,城市化水平达到65%以后,差不多10年才增长一个百分点,城市化水平接近稳定状态。”

    “到那时,对土地的需求也相应减弱”,郑伟元说,“但目前,中国正处于城市化快速发展的时期,在现有的土地国情下,规划纲要制定的过程,实际上就是从粮食安全、生态安全、经济社会又好又快发展等方面寻找出一个平衡点。”

    多方艰难协调而成

    对于地方的用地需求,国家土地督察各分局的工作人员感受颇深。在7月下旬召开的全国国土资源厅局长会议上,国家土地督察武汉局局长常嘉兴表示,常常能感受到地方政府发展经济的急迫。让他担心的是,武汉局所管辖的各地招商引资热度自今年5月份以来持续高涨,从一些洽谈公开的数据来看,过亿元的项目很多。

    据他介绍,武汉局的工作人员在调研过程中,一些地方政府领导不断表示,用地压力实在太大,一些地方的用地计划指标已经吃紧。

    如果说以前用地指标紧张更多的发生在东部地区,现在已经扩展到了中部地区。湖南省国土资源厅厅长陈三新表示,政府意识到交通滞后已经制约了经济发展,今年湖南有多条高速公路开工,无形中加剧了土地供需矛盾。而且,产业转移对中部地区既是机遇,也是压力,转移过来的产业,往往是劳动密集型企业,供地压力比较大。

    安徽省国土资源厅厅长张庆军认为,中部省份的工业化、城市化势头强劲。安徽的城市化水平一年提升1~2个百分点,这就不可能不用地。

    “实际上,这一轮规划,正是由于各地方用地计划指标不能满足经济快速发展的需求,积极主动要求进行修编的”,郑伟元表示,“而上两轮土地利用总体规划的编制,更多的是中央层面进行推动的。”

    对此,国土资源部规划司司长胡存智明确表示,“这一轮规划可以保证经济总量翻两番的用地需求,但绝不为超越‘搞大’既定目标的所谓更高发展速度提供用地”,胡存智是这一轮土地规划修编的担纲人之一,也是全国土地利用总体规划修编工作委员会主任。

    对于我国需不需要保护这么多耕地,持不同意见的也有,郑伟元表示,“从我国的国情来看,人口的增长有极限,人口计生委估计到人口高峰不会超过15亿,吃多少粮食,需要多少耕地应该可以算出来,但是,我们必须给子孙后代留有余地。”

    在各部门、各地方、各行业之间统筹协调,难度非常大,不但涉及到上下层级的协调,还有部门之间的协调。

    以部门之间的协调为例,除与国家发改委协调外,还要与建设、交通、民航、水利等16个主要的用地和综合部门进行反复协调,以交通用地为例,郑伟元告诉本刊记者,“鉴于基础设施用地规模很大,协商时首先要按项目的重要性在供地方面排出优先顺序,然后再针对具体项目,通过增加桥隧比,公路降低路基等措施减少占用耕地,这样的协商难度可想而知。”

    从两年前规划纲要被国务院驳回以来,各相关部门参加的部际联席会议共开了6次。

    “协调也是要有科学依据的”,郑伟元介绍,“从中央到地方,有大量的人员参与规划编制,仅固定的规划编制的专家组成员就有几十人,开展了多方面的相关研究,比如一个重要课题是研究各地处于什么样的发展阶段。”

    对于“东部地区土地利用强度高,应该多发展、多占用一些耕地”的说法,郑伟元并不认同:“每个地方都有发展的权利,对于东部地区的发展阶段来看,用地应该从紧,而且用地从紧可以促进东部地区的产业结构调整,由过去的劳动密集型产业向资本密集型优化。”

    据介绍,此次规划编制按照国家区域发展战略,将全国分为东、中、西、东北几大区域,其中,东部地区经济发展在全国处于领先水平,对建设用地要求从紧控制,对优质耕地进行特殊保护;根据中部崛起的发展战略,中部地区交通等基础设施建设用地的需求量较大。

    除了区域的划分,具体到每个省,此次规划制定了6项约束性指标和8项指导性指标,其中,约束性指标包括耕地保有量、基本农田面积、建设占用耕地数量、补充耕地量、城镇村工矿用地规模和人均城镇工矿用地量等。

    硬指标需要硬招数

    在今年“两会”期间,民革中央的一份名为《关于修编我国第三轮土地利用总体规划的若干建议》提案曾引人注目。这份提案指出,“在我国土地数据家底失真的背景下,启动新一轮土地利用总体规划,基础不牢,即使规划编制得再好,也只是空中楼阁。”

    对于此,郑伟元表示,耕地瞒报、少报或者多报的情况的确存在,但是对耕地总量的影响并不大:一是耕地统计失真,其中既有少报也有统计数比实际数多,很多时候二者被互相抵消;其次是从总量上看,失真的统计部分在耕地总量中占比并不大,不会影响到宏观层面的规划制定。

    有专家则担心“土地规划与‘十一五’规划中提出的主体功能区规划如何协调”的问题,因为全国的主体功能区规划目前仍未批准公布。

    “十一五”规划提出的“优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域”四大主体功能区体系一旦建立起来,对土地政策的配套要求也是明确的,将有可能影响到此次通过的规划纲要的实施。

    “主体功能区规划原本计划去年底报国务院审批”,郑伟元表示,“全国土地利用总体规划纲要与之在原则上是衔接的,在具体的协调上,将来还可以通过省以及以下的各级规划来体现。”

    为了避免上两轮规划执行不严、“墙上挂挂”的情况,此次原则通过的规划纲要提出了一系列规划实施保障措施,据国土资源部相关负责人介绍,其中包括落实保护耕地和节约集约用地的政府责任制、建立土地规划许可制度、严格土地利用总体规划修改、加强耕地保护的财政支持力度、逐步形成促进节约集约用地的税费调节机制等。

    “加上用地年度计划及建设项目用地审批管理,土地督察制度的不断完善,各级政府责任制的建立以及土地执法卫星遥感监测等手段的应用”,郑伟元表示,“规划的实施保障加强了。”

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