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城乡差别越大,城镇化的动力越大
 网友评论  [进入论坛]  时间:2010-02-21  作者:  来源:城市规划网
【导读】对于我国到底要不要发展小城镇,怎样发展小城镇,一直存在着支持与反对的不同意见,争论至今仍在持续之中,应该说是几经波折。1953年确认“城市太大了不好,要多搞小城镇”;
    城市规划网(upla.cn)2月21日消息:日前,中共中央、国务院下发《关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,决定把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求,把推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力,寄希望于城镇化能够成为经济增长的新引擎。放宽户籍限制,推进城镇化改革的内容,在今年的中央一号文件中从篇幅到政策的力度上都是空前的。这早在去年底的全国经济工作会议以及农村工作会议中,都已经发出了明确的信号,这次是进行了实质性的细化。在这个背景下,本报记者对北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀进行了专访。

    小城镇发挥的作用仍存争议

    南方农村报:对小城镇的地位与作用是不是一直都有争议?

    彭真怀:是的。对于我国到底要不要发展小城镇,怎样发展小城镇,一直存在着支持与反对的不同意见,争论至今仍在持续之中,应该说是几经波折。1953年确认“城市太大了不好,要多搞小城镇”;1980年定为“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”;1990年修改为“严格控制大城市规模,合理发展中等和小城市”;2002年以后调整为“大中小城市和小城镇协调发展”。

    这种不断变化的提法,使我们对小城镇发展的地位与作用一直存有疑虑,认识和重视程度有很大的分歧,导致政策资源和资金资源分散,优惠政策、国债发行和银行贷款等方面全部偏好城市。问题还在于,国际上通行的“城镇化”概念,在我国被片面地理解为“城市化”,形成了搀杂很多水份的城市化率,加剧了很多城市与资源、环境和生态承载力之间的矛盾。

    南方农村报:今年一号文件的表述中,城镇化包括了中小城市和小城镇,您怎样看这个问题?

    彭真怀:对今年一号文件城镇化的理解,分歧可能会发生在两个方面:城镇化是包括大中小城市,还是特指建制乡镇?我觉得中小城市不应当成为城镇化的重点。从统筹城乡发展的政策层面看,这些大中小城市继续盲目扩张规模,会造成越来越严重的困难。

    南方农村报:面对国际金融危机,您曾经反复强调小城镇具有托底作用。您认为在危机后还有这样的作用吗?

    彭真怀:我认为,农业比重大,农村人口多,是我们的基本国情,这也就决定了小城镇始终具有托底作用。扩大国内需求,最大潜力在小城镇。小城镇人口安居乐业,农村经济社会大局才能稳固;实现经济又好又快发展,基础支撑在小城镇,小城镇提供更多的就业岗位,进城农民才能在二、三产业发展中提高工资性收入;保障和改善民生,重点难点在小城镇,小城镇社会保障制度不断健全,调结构、促消费才有持久动力。

    今年是我国经济更为困难和复杂的一年,过于依赖投资拉动的办法难以持续,仅仅靠积极的财政政策和宽松的货币政策,只能救一时之急;尽管强调稳住外需和扩大内需要统一,但外部环境充满了不确定性,长期高能耗、高污染的粗放工业模式正在成为强弩之末。我国亟须为危机后发展找到新的“动力源”,三农问题的紧迫性因此空前提高。

    南方农村报:估计会有人质疑您的这个判断?

    彭真怀:我的观点是可以讨论。任何一个不带偏见的人都会看到,小城镇是农民安居乐业的家园,直接体现着农村经济社会文化、生态环境状况、农村面貌、农民生活乃至农村文明的总体水平。改革开放30多年来,我国建制镇由1978年的2,173个,增加到现在的19,249个,数量上增加了17,076个,再加上1.8万多个乡集镇,小城镇的人口、地域和规模显著增长,经济总量不断提升,社会事业快速发展,综合实力明显增强。我认为小城镇关联度高、影响面大。如果能以今年的一号文件为契机,顺势形成以小城镇为抓手的经济政策,加快小城镇发展步伐。

    小城镇危机后托底作用有制度障碍

    南方农村报:小城镇发展会不会加剧产能过剩的状况?

    彭真怀:扎根在小城镇的企业,为农村劳动力就近转移就业做出了重大贡献。大多数基础设施好、规模大、经济实力雄厚的小城镇,都得益于这些企业的推动。正因为如此,今年的一号文件指出,要大力发展县域经济,抓住产业转移有利时机,促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚,方便农民就近转移就业。

    但应当看到,小城镇的企业集聚也存在着初加工产品多、技术装备落后、资源利用差等现象。我认为应当按照今年一号文件的要求,从统筹城乡协调发展的角度拿出具体的对策措施,帮助小城镇解决这些发展中存在的问题。从长三角一些小城镇的情况看,企业集中在机械、纺织、化工、食品等几个产业上,几乎都是在对这些产业有一点感性认识基础上开办的,是城市相应产业结构模仿的结果。根据市场需求调整产业结构,是这些企业继续生存下去的最大难题。

    我认为,小城镇应依托传统工艺,或根据农产品加工优势,或利用专业化商品交易市场,充分发挥能人的示范带动效应,注重血缘、亲缘、地缘、行缘和学缘等五缘关系,推行区位名牌战略,形成特色鲜明的企业集聚。在广东省1,551个市辖镇中,社会总产值超过10亿元的企业集聚有274个,其中珠三角地区占194个。这些镇大多依托专业化生产或服务而形成企业集聚,表现出“一镇一业”、“一村一品”的特色经济结构。如佛山市容椅镇的家电、中山市小榄镇的五金等,都在企业集聚推动下成为经济强镇。重庆市大足县龙水镇,在小城镇发展中抓住五金产业,大力推动企业集聚,建起了西南地区最大的五金市场和旧金属市场,从业人员5万多人,年产值12亿元,年创利税上亿元。

    南方农村报:您认为发挥小城镇托底作用还存在哪些障碍?

    彭真怀:随着今年一号文件的下发,我想会让上上下下形成一个共识,把注意力放在启动面广量大的农村消费市场。但应当指出,对于小城镇的托底作用还存在一些制度层面的障碍。

    首先是扶持政策缺乏协调。地方政府支持小城镇发展的积极性很高,但是中央各部委的扶持政策协调性不够,各吹各的号,各唱各的调,没有形成推动小城镇协调发展的合力。其次是规划管理水平偏低。小城镇规划水平不高是一个非常普遍的现象,目标定位不明确,重点不突出,省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期,有的规划可操作性不足,缺少有效实施手段。第三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后,中央和省对市、县(市、区)两级的财政分配体制进行了多次调整,大部分县(市、区)财力不足。在这种情况下,中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目,一般都会要求地方财政配套投入,造成地方财政风险偏大,社会资源利用不足。第四是体制改革相对滞后。小城镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多,与市场经济不匹配,很多体制性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免,在目前还很难适应经济社会发展要求,很难适应改革所带来的资金来源变化,很难适应人、才、物管理模式的变化。第五是增长机制尚未形成。乡镇企业绝大多数改制为民营企业,就地消化农村劳动力转移就业的传统模式发生了变化,通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退,但新的增长机制并没有同步形成,产业同构的问题比较普遍。

    警惕城镇化与大项目发展产生冲突

    南方农村报:如果集中力量发展小城镇,会不会与各地正在实施的大项目发生冲突?

    彭真怀:在怎样拉动经济增长这个问题上,我建议分清轻重缓急,既要讲量力而行又要讲尽力而为。一些地方拼凑上亿甚至几十亿的所谓大项目,大多集中在铁路、公路和机场等基础设施方面,很容易造成扩大内需借口下的重复建设,成为没有任何效益的投资灾难。我认为应当按照今年一号文件的要求,把小城镇作为拉动经济增长的有效抓手,从财政、金融、税收和基础设施建设等方面支持小城镇发展。

    如果未来10多年内集中发展1万个小城镇,就可以在2020年之前就地吸纳1-1.5亿农村劳动力转移就业;如果这些小城镇建成区面积以每平方公里投资1-2亿元计算,每年应该能带动不少于3,000亿元的关联投资,增加近千万城乡人口的市场消费。这是一场攻坚战,投资少、见效快,意义特别重大,只要不被干扰所惑,就可以为内需型经济增长奠定长期的利好基础。

    南方农村报:也许有人会问,小城镇面广量大,会出现“撒胡椒面”现象,您怎样看?

    彭真怀:在扩大内需的大背景下,小城镇的总体发展思路应当是稳定数量,提高质量,重在建立城乡统筹的公共财政、社会保障、教育卫生、城乡规划和基础设施等管理体制和运行机制,为农村经济发展提供可靠的依托。我认为,我国县(市)的城关镇,是小城镇衔接大中小城市形成战略布局的重要节点,在县域经济社会发展中占有特殊地位。应根据今年一号文件的总体要求,明确城关镇的战略地位和作用,努力达到抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。在具体实施步骤上,建议2010年重点抓10%的城关镇(约200个)进行试点,优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的周边城关镇建设;优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力的城关镇建设;优先支持有资源、有特色、有主导产业支撑的城关镇建设;优先支持经济发达且城镇密集区域的城关镇建设。

    从我在江浙一带了解的情况看,小城镇发展应该注意3个方面的问题:一是要坚持以人为本,突出农民主体地位,健全公共服务体系,真正做到以工促农、以城带乡,加快推进城乡一体化进程;二是要坚持提升能力,在“好”字优先的前提下注重量的扩张和质的提升,重视农村劳动力转移就业与新型城镇化结合,做到农产品加工业与现代服务业配套;三是要坚持统筹兼顾,发挥资源禀赋特点,营造良好的宜居宜业环境,增强集聚功能、市场功能和服务功能,成为具有较强服务能力和辐射能力的农村区域性消费中心。

    南方农村报:国外的小城镇制度创新有没有可以借鉴的经验?

    彭真怀:从总体上看,国外小城镇发展以缩小城乡差距、实现城乡一体化为根本出发点,重视小城镇交通通信、能源供给和公共服务设施建设,对我国具有重要的借鉴与启示意义。小城镇是农村人口向城市迁移的必经阶段,是传统社会向现代社会转轨的必然过程。各国历史、经济、社会和资源条件不同,决定了每个国家的小城镇发展道路不尽相同。根据今年一号文件的总体要求,我认为认真研究国外经验,掌握其中的内在规律性,有助于统一思想认识,把优先发展小城镇上升为国家战略。

    我们都知道,从上个世纪50年代开始,国外大城市就出现了失业和交通拥堵等“城市病”。在这一过程中,各国都实施了一系列“逆城市化”的政策措施,在土地、人口、生产、贸易和税收等方面向小城镇倾斜,扩大农村与城市的联结。有鉴于此,我国应当防止城市过度扩张,增加对小城镇的投资力度。只有这样,才能调整农村利益格局,释放农村创新能量,为内需型经济奠定长期的利好基础。(责任编辑:eva)

南方农村报

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