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扶贫为何扶不到贫?
 网友评论  [进入论坛]  时间:2017-05-18  作者:  来源:城市规划网

——基于贵州S山区县调查的反思

引言

从治理角度看,扶贫也是社会治理的一部分,它旨在通过扶持贫困人口,克服社会分化带来的马太效应,实现善治。在我国,扶贫是一项艰巨的任务,讨论如何提高扶贫资源使用绩效时,政府力量也便成了绕不开的分析要素。有研究发现,政府扶贫资金使用目标偏离往往与“精英俘获”有关。此外,政府扶贫资金管理中出现的“公地悲剧”“垒大户”和监督缺位现象,也是近年扶贫研究中的焦点问题。由此,精准扶贫作为一项国家重大战略,被推到了前沿。

与此相对照的另一种扶贫模式是参与式扶贫,也常称“参与式发展”,于20世纪90年代被引入我国,并成了一种较有影响力的话语。其中,有研究者将之视作政府、社会团体和个人扶贫可选择的机制之一。也不乏更激进者认为“政府失灵”属不可避免之弊端,故应由非政府组织推动的参与式扶贫成为主导模式,或主张国家重点需要做的应是“完善与非政府组织相关的法律法规”,唯其如此,方能在扶贫中弥补“政府责任缺失和市场失灵造成的不足”。如杨团介绍,西方国家的普通公民发现,“政府可以做到的事情实在有限……不愿意把改善社会福利和自我福利的责任更多地交给政府”。

与以上观点有所不同,有研究者结合扶贫实证材料,对扶贫对象“参与”的主动性,以及“参与”的扶贫效果表示质疑。因此,有必要对参与式扶贫“项目区深层次的文化原因进行探析”,又尤须注意国际机构支持的参与式发展项目“所具有的跨国际性、工作面广泛、链条长、文化环境复杂、民族差异性大等固有特点”。此类论述入木三分,但似还可继续深思:参与式扶贫自其在西方产生及引入我国开始,即是与治理问题相连的,有针对性地反思亦当将之联系起来予以斟酌。1978年中国农村贫困人口近2.6亿,1985年下降到不足1亿,1998年再下降到4200万,前者“主要是由家庭联产承包责任制等一系列政策和实践措施促成的”,后者也与政府的努力密切相关。

参与式扶贫在我国形成的话语影响远胜于基于本土实践的反思,以至于曾长期参与国际援助发展项目,同时也是参与式扶贫在我国的重要引介者之一的陆德泉也认为,对该模式的本土化和反思还似显不够。就此论题而言,似有必要将参与式扶贫及与之相连的理论基石“治理理论”做更进一步的综合考察。言及此处,我们有必要对参与式扶贫的兴起略作简要回顾。它的基本理念与二战后西方发达国家对欠发达国家有计划地干预和发展援助有关。在分析原因时,认为与穷人在发展活动中被边缘化有关。由此,不少从事发展研究的学者和国际援助机构提出要扩大贫困人口在发展决策中的参与,而首当其冲的即是在社会治理中进行“权力再分配”,为贫困人口“赋权”,让他们更有主动权。在治理权力运行上,参与式发展理论则强调,扶贫项目要以贫困者的愿望为基础,是“对自上而下的权力结构的挑战”。在此理论脉络下,贫困问题与治理问题几乎被认为是一枚硬币的两面,以至于世界银行于1989年言及非洲的贫困情况时,直接称之为“治理危机”,强调要通过(国际)NGO推动参与式发展,克服危机。

简而言之,参与式发展理论在扶贫问题上,最基本的预设即是国家不可靠。政府过强或民主化程度过低、贫困人口公民权利过弱,既是贫困人口致贫的原因,也是妨碍其脱贫的原因。该理论及其预设背后,又有一套治理理论为基础。它强调社会治理的“非政治性”、“多中心化”,以及“弱化国家权力”“理性公民文化”的重要性。在国家观上,它以自由主义国家理论为底色,如强调“最弱意义的国家”“自生自发秩序”。在公民观上,它一方面强调个体居政治的首要地位,与强调公共责任优先的共和主义公民观针锋相对,另一方面又强调以一种跨越国界的“公共性”,“在族群复杂的社会和全球化政治背景下……超越当代国家主义政治的困境”。

众所周知,我国正是一个日益融入全球化的多民族国家,且由于自然环境和历史原因,贫困地区与民族地区多有重叠之处。那么,源于以上治理理论及其国家观、公民观的参与式理论在我国扶贫中的实践,以及与政府主导的扶贫工作互动而形成的扶贫格局,既有为改进扶贫机制而加以考察之现实需要,也有检视、反思以上理论的意义。在此,本文结合贵州S县及所在山区的扶贫实践材料[1],对上述论题略作探讨。S县属老、少、边、穷地区,20世纪80年代以来政府主导的扶贫项目从未中断。自90年代末起,不少国际发展援助机构和NGO支持的参与式扶贫项目也得以在该县开展。S县涵盖了本文所要讨论的两类扶贫经验。

从管理式到服务式扶贫

就政府主导扶贫模式而言,遇到的首要问题便是扶贫资源配置。从S县的扶贫实践看,扶贫资源再分配及监督机制确有亟待完善的地方。这从如下几个方面的事例中可见一斑。首先,“跑扶贫”现象使得扶贫成本较高,粗放型再分配体制尤须转型。在S县调研过程中,笔者频繁地听到县乡两级干部提及“跑扶贫”“跑项目”,意指前往省市两级争取扶贫项目。因扶贫再分配机制尚不太精细,基层是否积极争取,所能获得的扶贫项目支持往往相差很大。

但如此一来,争取扶贫项目的成本便不可避免地增高。例如,水利局一位干部坦言,2010年该局为争取省水利厅一个5万元的扶贫项目,在市水利局初审项目材料时即花去4500元(15位专家每人300元评审费),在省水利厅组织的评审环节又花去1万元(20位专家每人500元评审费)。此外,若再加上县乡各1位干部4天的差旅费近2000元,“跑项目”的成本已超过项目总经费的三成。

其次,在扶贫资源配置与贫困群体客观需要之间,亟待提高对接精准度。2008年,S县梧镇申请到省交通部门的扶贫资金,为其所辖的几个村修建碎石公路。因当年申请到的资金有限,只完成约70%的工程量,最后3公里已修好的路基还不能通车。2009年,梧镇提出再申请30万扶贫资金,将该路彻底修通,却得知当年“政策精神”是提倡产业扶贫,不再鼓励搞基础建设。修路一事被搁置,时隔两年,最后3公里路基被雨水冲坏。与此同时S县和梧镇政府都不愿错过获得扶贫资源的机会,于是申请了一个种植葡萄的项目。梧镇的贫困农民并无种植葡萄的意愿和技术,镇农技站也无指导农民种植葡萄的能力,结果约70%的葡萄苗在种植过程中坏死,另约有30%的挂果因口感不好,也无经济效益。

再次,部门利益使得扶贫资源分散化、低效化,制约着扶贫合力的形成。2012年,S县扶贫办有项目支持核桃种植,标准是每亩370元。同时,林业局有楠竹种植项目,每亩200元,发改局则有油茶种植项目,每亩200元。各部门分头制定项目计划,在部分区域出现了不同项目“争地”的现象。更有甚者,2010年出现了不同部门共争油茶种植项目的现象。林业局的项目每亩400元,发改局的500元,而扶贫办的则高达650元。村民“推断”,林业局贪污或挪用了1/3以上的扶贫资金。对于此类说法,林业局表示很“冤枉”,因为三个项目申请的补贴标准本来就不同。发改局和扶贫办不是业务部门,但经其牵头申请到的项目并不愿全盘交给林业局去管理。让林业局“委屈”的还在于,油茶种植需要专业技术,如幼苗消毒处理,发改局、扶贫办没有技术人员,在县领导的督促下,此类环节还得由林业局去实施。带着“委屈”,林业站的积极性及其服务质量难免打折扣。

又次,社区缺席扶贫既不利于终端监督,也不利于社会主动性的发挥。2011年,S县松镇梅村一个小型水利扶贫项目,按设计要求建一座蓄水池、架200米水管。项目由水利局发包给一位老板实施,从图纸设计到实施,村民均未参与。工程竣工后,该老板找到村长,让其在验收单上签字——凭此才能拿到项目余款。村长拒绝签字,理由是:其一,规划蓄水池30厘米厚,但实际只有15厘米,且渗漏严重;其二,水管本应是主干粗、分支细,但工程恰好相反,这意味着难以从蓄水池抽出水来;其三,对于这类简单工程,本村普通泥瓦匠即可做,且质量会更有保证。老板却振振有词,“钱又不是你们村里出的,管那么多干吗……别的村长怎么不像你这样”。社区缺席扶贫似非个别现象,因社区无力,靠村干部个人监督扶贫项目质量,不免势单力薄。

最后,个别干部涉及扶贫资源再分配时有腐败行为,监督体系有待完善。2002年,县林业局曾获得一个扶贫项目,连续4年支持贫困农户植树造林。农户从镇政府领取到的由市林业局通过县林业局发下来的树苗是杨树,但S县所在山区并不适宜种杨树。农户和镇干部都曾向县林业局反映过这个问题,却无结果,2005年项目完结时,农户所种杨树已损失约1/3。而据林业工作人员估计,即使成活的杨树,将来的成材率和经济效益也无法与杉树相提并论。2005~2006年,县林业局只好再申请扶贫资金,支持农户补种了约1/3的杉树。其实,自项目实施时起,不少基层干部和农户即猜测,市林业部门个别领导在此项目中可能有腐败行为,2010年其猜测被证实。

政府主导的扶贫绩效显然还有提升的空间,关键在于政府需从扶贫项目具体管理者、实施者的角色当中超脱出来,变为监督者、服务者,专注于抓扶贫质量。在这方面,S县山区一个养羊的扶贫项目即是典型案例。该项目的基本模式为“草地畜牧业发展中心+养殖基地+农户”。县政府将发改、林业、畜牧防疫等“条条”获得的扶贫资金整合为“块”,建设草场和养殖基地。农户负责修羊圈、放羊。政府提供以下支持:第一,草地中心发给由村组织申报养羊的农户羊只,3年后等额归还;第二,政府面向社会招聘专业养羊辅导员配备到村户,无偿提供技术服务,凭农户签字领工资;第三,若因草地中心和辅导员责任致羊死,须赔付农户80%款项,若因农户管理责任致羊死,农户向草地中心赔20%款项。自2007年实施以来,已有500余农户依靠该项目脱贫。由此视之,政府主导资源再分配的扶贫本身并非从根本上无法克服所谓的“政府失灵”现象。其关键在具体扶贫实践中,从实践思路到实施技术环节,政府亟待转变角色,从管理式走向服务式扶贫。若能实现这一转变,政府主导资源再分配的扶贫模式完全有能力完善机制,解决上文提及的五类问题,在现有扶贫成就的基础上,进一步提高扶贫的精准度和资源的使用效率。

从参与式到共享式发展

相对于政府主导的扶贫模式,参与式扶贫模式确实有一些高效率的实践性技术环节。在S县,也有一些此类典型事例。2005年,某NGO在S县支持3个贫困村庄修公路,由该NGO的工作人员到相关的3个村委会召集农户推荐人员,成立理事会。在理事会中,明文规定村干部担任理事会成员的比例不能超过20%。由理事会讨论修路的具体设计,如路线、材质、劳动力数量及购买原材料。理事会决定,由村民投劳就地取材、用雷管炸石将之碎为石子。仅此一项,比通过市场购买碎石,就节约了近1/3的资金。被占地的农户主动表示可以降低占地赔偿,又节约了一大笔资金,以至于该项目以25万元的资金修通了近10公里碎石路,其造价远低于当年一般市场投标每公里7~8万元的预算。

不难看出,在充分发动贫困人口参与扶贫项目实施这一点上,参与式扶贫的理念具有很好的动员效果。但在上述3个村中的一个村,同样是该NGO的工作人员,在其第三村民小组的低保户名单产生过程中,便与“村两委”产生了纠纷。起因是有几个超生户因当地“政策”无法进入低保户范围,但NGO的工作人员认为,既然超生已成事实,且曾缴纳过超生罚款,就应一视同仁被划为低保户。将遵守计生政策作为贫困户申请低保的一个条件,本身是否合理或另当别论,但并非“村两委”所能决定的事情。村干部认为NGO插手村庄公务,关系一度紧张。在另一个村计划利用政府扶贫资金建一座小公路时,“村两委”意欲将桥建在靠近“村两委”办公楼的地方,但在该NGO动员村民代表干预的情况下,建桥的地点改在了通往小学的路口。“村两委”为此事也对该NGO意见颇大。此二例一正一反,说明NGO所坚持的参与式扶贫理念在具体实践中,对既有基层治理体系可能有补充、促进作用,也可能有固化的偏见。

即使不涉及“村两委”,单是参与式扶贫项目本身,在实践中也未必能如其理论所假设的那样,可以避免决策风险。原因在于,集体参与发展决策并不简单等同于正确发展道路。1998年,某NGO在S县开展农业扶贫项目,经过NGO工作人员深入贫困农户广泛征求意见,发现贫困户所能想到的致富方式主要是种养业,其中技术条件最成熟的是养猪。但因当地防疫技术跟不上,部分猪仔在饲养过程中因病死去,那些将猪养大的农户也因猪肉价格下跌而没赚到钱。同时,参与式扶贫模式在具体实施环节,尤其在其对政府主导模式质疑较多的项目实施招标环节,也同样面临风险。2008年,国际援助机构委托在S县参与式扶贫,实施一个外币无息贷款种植油茶的项目。该NGO的工作人员认为,参与幼苗供应招标的只有林业局下属的育苗基地,不符合多方参与的精神。S县林业局曾提出,在附近地区唯有此育苗基地有正规资质。于是,招标降低资质标准要求,另外3家私人育苗场参与竞标。私人老板给出的价格更低,但在两年后,部分农户发现自己所种植的并非油茶树苗,或所种虽为油茶,却病虫害严重,部分源于此前幼苗消毒处理未达标。

此外,参与式扶贫常批评政府主导扶贫模式存在官员个人挪用、贪污扶贫资源的现象,但种种迹象表明,参与式扶贫模式似也难以从根本上克服这个问题。这一领域并非没有此类丑闻发生,只是一般极少在公共媒体曝出来。例如,国内某NGO的一位扶贫协作者曾在S县做参与式扶贫,2005~2008年,该协作者在无任何其他兼职收入的情况下,就在贵阳市买了房、高级越野车,由此被多家国际援助机构列入黑名单,但无更有效的制约手段。从以上几方面来看,参与式扶贫模式能否真正产生持续绩效,其关键似乎并不取决于参与式的动员、项目设定和实施,而取决于是否共享发展成果。否则,即使所有具体实施技术环节都符合参与式扶贫的标准,其结果只是养活了实施参与扶贫项目的NGO。贫困人群就不再是参与式扶贫的真正目标,而转为了其向国际援助机构申请资源的借口。

不可否认,参与式扶贫的基本技术是有用的,其部分理念也值得我国在扶贫过程中借鉴、吸收。在不少具体扶贫实施环节上,政府理应注意引导以参与式扶贫为主的NGO发挥作用。但同样值得注意的是,参与式扶贫绝非包治百病的“万能药”。从内在精神上说,一味强调“参与式”,倒不如强调“共享式”发展。前者只是形式,后者才是实质和目的。

精准扶贫须与社会治理并进

从以上正反两方面的分析不难看出,政府主导扶贫模式与参与式扶贫模式在不同实践环节上各有其优劣之处。政府主导扶贫模式的优势在于,以国家为后盾,扶贫资源量大,且具有可持续性。同时,它也更有利于与现有县乡基层组织相结合。在实践过程中,暴露出的一些技术环节上的不足在于,选择扶贫目标群体的精准性有待提高,再分配扶贫资源时条块关系有必要进一步理顺,资金监管尚需进一步加强,尤其是自下而上的、源自贫困农民及村庄社区的主动性还未激发出来。参与式扶贫模式的优势在于,其目标群体测定更精准,对村民参与公共事务有一定的训练作用。但是,其扶贫资源强烈依赖国际发展援助机构,具有不稳定和不确定性的一面。同时,它与现有基层组织相结合时不可避免地有不同程度的摩擦。此外,参与式扶贫在实践中同样也可能出现资金监管上的问题,NGO究竟应对捐助者、机构内部的上级还是目标群体负责,是个模糊的问题。由此,不宜片面地否定其中一种模式,而盲目地拔高另一种模式。将参与式扶贫在理论上当作神话,在技术上夸得像巫术,而在实践中不对其进行全面对比研究的做法,显然不可取。除了抹杀政府作为扶贫主要力量的贡献,也会掩盖参与式发展的不足,并增加两种模式相互借鉴、合作的难度。

若从扶贫实践的基层经验来看,不难发现这种观点的片面性。但在西方发达国家主导的国际援助中,却长期少有反思。这不能不说与理论基础,即西方盛行而缺乏反思的治理理论,尤其是治理理论背后的国家观和公民观有密切关系。从S县的扶贫实践看,现实中确实存在一些弊端。“全能主义”国家观容易忽视社会,尤其是公民个体的多元化需求,以及公民参与社会治理、创新社会治理的潜能。此外,“全能主义”国家观还须面对另一个难题,即“对上负责、对下不负责”的官僚主义,一旦政策出现错误,难以“自我纠偏”。如在杨树扶贫案例中,县林业局明知有问题,却不会去改变市林业局领导的决策。

由此,参与式扶贫及治理理论强调有限政府,对“全能主义”国家观和公民观进行反思,不仅在扶贫具体实践技术环节上,而且在理论上也有其合理的一面。但是,若借此而彻底否定公民权的限制条件,强调“最弱意义的国家”,则变成了另一种极端。在此类治理理论及国家观、公民观盛行的亚非拉地区,尽管各式各样的国际发展援助机构带着所谓最先进的参与式发展理论,开展了40余年的扶贫,其减贫的效果也并不好,甚至恰如加莱亚诺所述,拉丁美洲的“血管”仍处在“被切开”的状态。更进一步说,即使在微观经验层面确有贫困人口在发展决策中参与不足的问题,但从宏观上看,这些亚非拉地区的贫困问题与殖民主义体系及战后本国政治格局不无关系[2],远非扩大社会参与即可解决。至于强调个体公民权利,甚至应在族群复杂的社会和全球化政治背景下超越国家主义政治,则只是便于国际援助机构在支持发展中国家扶贫的过程中的附加政治条件罢了。其结果常还常导向民族分离主义。

不过,若对参与式理论加以改造、吸收和提升,将有助于发展出具有本土精神、符合我国扶贫实践需要的治理理论。这种理论上的自觉和创新,将需要大量的理论研究与实践探索相结合。在此,谨尝试提出两个具有开放性意义的、有关精准扶贫与社会治理并进的思考方向。

第一,精准扶贫须与反腐败相结合。鉴于目前政府主导扶贫模式主要面临的问题与“条块”分割的部门利益及公权私用有关,由此,若要进一步提高该模式的扶贫绩效,就必须将扶贫与反腐败相结合,使之变成反腐败的相对专门领域。除了提高扶贫资源使用效率之外,如果与参与式扶贫背后的治理理论及国家观、公民观做对照,这也是在民族地区树立正确的国家观和科学的公民观的必要途径乃至政治保证。否则,正如王春光、孙兆霞在某扶贫攻坚地区的调研中所指出的,“资本、企业最终大量套走了农村产业发展和扶贫开发的资金……最终将贫困问题、乡村社会问题转化为政府与社会的矛盾问题……带来政治和社会风险”。就此而言,扶贫与反腐败是社会治理这枚“硬币”的两个侧面。扶贫实施如果不合理,就会滋生腐败,而腐败会进一步扭曲扶贫的实践机制。反之,抓好反腐败,无疑有利于精准扶贫从而不折不扣地落实精准扶贫战略,也有利于反腐败,两个方面最终的绩效均指向良好的社会治理。

第二,精准扶贫须与社会建设相结合。若对参与式扶贫加以改造,完全可以将其相当一部分扶贫技术手法运用到政府主导的扶贫中去。尤其是注重提升政府在扶贫中的服务角色,以服务促扶贫管理。而从管理式到服务式扶贫,则离不开社会建设。作为社会治理的方式之一,社会多元化参与本就是社会建设的重要内容之一。政府采取购买服务等形式鼓励合法NGO发展,又可进一步增强多元参与的能力与水平。此外,社会建设尚需注重村庄层面的社区建设。唯有将之建成一个有发展能力且内部相互有支持的共同体,贫困的单家独户方可能有根基深厚的社会支持网络。否则,若在原子式公民观基础上,贫困被锁定为个体公民问题,无论是“赋权”还是“赋能”,可能在大自然、大市场面前,贫困人群将始终“站在齐脖子深的水里”。

当然,若要实现精准扶贫与社会治理齐头并进,所需做的工作绝不仅限于以上两个方面。但不管如何,确实有必要将参与式扶贫模式加以改造,突出社区整体而非个体公民权,并政府主导的扶贫模式相结合,相互取长补短。这不仅是实事求是、尊重客观规律开展扶贫的需要,也是从具体的扶贫理论、族群理论,到抽象的治理理论与国家观、公民观,走向理论自觉的需要。说到底,此亦为“文化自觉”的题中之意。而片面强调参与式扶贫的优势,忽视其背后的治理理论及国家观、公民观,则显然缺乏此类理论和文化上的自觉,在实践中既不利于扶贫合力的形成,甚至也不利于民族团结。

注释:

①本文所用经验材料均源自笔者2011年7~8月、2013年9月及2016年8月在S县调查所得,人名、地名均为化名。

②依附理论学派对此进行了详细系统的研究,认为发展中国家的低度发展绝非自然状态,而是殖民主义、帝国主义和资本主义世界体系分工,使得其发展长期处于依附状态。果其如此,其减贫成绩不佳,根源即为其国家整体在世界体系中平等参与不足,而非其公民个体在国内治理中参与不足。

注:本文原题为:“参与式理论祛魅、文化自觉与精准扶贫 ——基于贵州S山区县的调查”。

参考文献:

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