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坚持分税制的改革大方向
 网友评论  [进入论坛]  时间:2017-10-27  作者:  来源:城市规划网

十九大报告明确提出,要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。这让我想起数年前,江苏省淮安市一法院判决淮阴区地税局因越权征收本该由国税部门管辖的税种而败诉。类似因国税与地税征管职责交叉而引发的法律纠纷绝非孤例,而是时有发生。为何近年来地方财政问题迭出?这些问题背后的本质又是什么?

就地方财政问题,中国社科院财经战略研究院杨志勇研究员一针见血地指出,不少地方财政有“缺口”,是由1994年实施的分税制财政管理体制所决定的(见《地方财政“缺口”:真假?》,载2017年8月28日《经济观察报》)。针是找对了穴位,可惜药方却没有开对。杨先生认为:“分税制可以通过中央和地方的分成制来实现。”(见《重新认识地方税》,载《经济观察报》2017年8月14日)具体做法则是:“在没有更新的税种发明出来之前,中央和地方税收收入的划分应该主要靠大税种的共享,即增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等收入的共享。”(见《推进财税改革,谨防“速成式”改革风险》,载《21世纪经济报道》2017年8月16日)

分成制当然简便易行,可是已经背离了分税制的本意。个中曲折,值得好好辨析一下。

取消分税制的声音背后

众所周知,分税制是市场经济体制改革的一出重头戏,用当时国家领导人的话说,是调动了中央和地方的“两个积极性”,在改善了中央财力匮乏局面的同时也用税收增量返还的形式承认了改革开放以来地方发展经济、培植财源的既成事实。后来在修订《预算法》时,这一改革成果被明确写入法律,算是对分税制改革实践合法性的追认。

可是,随着近年来“营改增”工作的推进,中央和地方的财力对比出现了戏剧性的逆转,地方陷入无税可分的窘境。于是,很多人就将板子打在分税制的屁股上,个别人甚至发出了改而实行分成制的声音。我不明白这种声音的理论基础是什么,是用什么逻辑推导出来的。分税制在实践中运行了二十多年效果显著,虽说因为“营改增”出现了收入格局的暂时性变化,但这不是分税制本身带来的问题,完全可以通过调整地方税的税种加以解决。何以现在有人却倡导不再划分税种归属,用分成制取而代之?

仔细思考这些取消分税制的声音的思想根源,恐怕还是跟传统的中央集权观一脉相承。孔子反对与他同时代的郑国贵族子产将刑法刻在钟鼎之上,认为这样做人民知道了游戏规则,当政者就没有权威了。因此他提出“民可使由之,不可使知之”。税收也是这个道理,可以由中央收了分给你地方,但是不能让你地方知道收了多少税。老子也说过类似的话:“圣人之治,常使民无知无欲。”用来解释税收现象,意思就是,只有当地方不知道中央收了多少税,才会被动地接受中央的分配,自然也就不能讨价还价了。

这种思想在传统社会或许有其必要性与可能性,在一个行政层级较少,管理成本较低的小政府,或者用华人历史学者黄仁宇(1918—2000)的话就是“潜水艇夹肉面包”型的政府权力结构下,集权型财政体制具有较强的稳定性,也能保证实现一定的管理效率。但即便如此,在社会结构发生大的变化时,这种超稳定的财政体制同样会遇到执行上的困难,比如东汉的豪强势力和唐中叶的藩镇割据对中央财政形成竞争压力时,就迫使中央政府不得不适时调整财政体制。另一方面,如同费孝通对乡土中国的剖析,由于宗族制度代行了大量的社会事业功能,传统中国的地方政府事权范围很小,基本上接受中央的制度安排即可,不需要自主谋求财力以应对社会管理职能。一直到清前期,都执行的是严格由中央统收统支的奏销制度,财政体制运行的效果也能够满足当时的行政管理体制需要。

分税制推行的必然

随着时代的进步,分税制已然成为世界上大多数国家,尤其是民主共和制国家财政体制模式的必然选择。中国也经历了一个波浪式前进的发展过程。晚清政府在遭遇三千年未有之大变局后憬然意识到制度变革才是西方国家强盛的主要原因,于是派五大臣出洋考察学习各种制度,最显著的莫过于开议会立宪法,而地方咨议局的一项重要工作就是整理财政制度。1908年清政府预备立宪时“订颁国家税地方税章程”,首次提出现代意义的分税制。1913年北洋政府颁布《划分国家税地方税法》草案,1923年又在宪法中规定了国家税与地方税的划分,从最完全意义上确认了分税制的法律效力。1928年国民政府在南京成立后就马上通过了《划分国家收入地方收入标准案》,次年又以法律的形式将分税制财政体制加以确定。此后共进行过四次大的调整,在中央和省、县之间进行税种的重新配置,但都是以各级政府间的分税作为基本前提。

中华人民共和国成立后,财经工作受到计划思想的指挥,在相当长一段历史时期内一直实行统收统支的财政体制,中央统一安排地方的收支计划,地方基本没有税收管理权限。改革开放初期出现过一段时间“分灶吃饭”的包干制财政体制,尽管调动了地方征税的积极性,但事实证明,过度分权是不符合中国国情的。中央财力极度收束逼仄,甚至在一些领域连基本的管理能力都丧失殆尽。于是1994年分税制改革适时推出,确认了中央和地方各自的财力增长空间,保障了后来二十多年经济的高速发展。

从现实的国情来看,如今地方政府的事权和支出责任已经远远超过计划经济时期和改革开放初期,如果没有自身的税源与财权,不要说发展经济,恐怕就连基本的社会事业都难以保障,只有靠卖地和借债为生。

面目和实效都可疑的分成制

对于分税制,杨先生有一个很形象的比喻:“自己收到的钱自己花,通常比花别人给的钱效率高。”(见《重新认识地方税》)可是分成制却不是自己收自己花,而是靠别人收来分给自己,分多分少由别人说了算。分税制就像是父母与子女分灶吃饭,子女自己挣钱自己养家。分成制则是婆婆管家,子女是有得吃,可吃什么由婆婆说了算。这也正是“财权”与“财力”的差异所在。在分税制下,我们要实现的是财权与事权相匹配,即有多大的钱就办多大的事。在分成制下却变成了支出责任与事权相适应,光有责任而无权利,这样的财政分配怎能实现效率?分成制的一个逻辑结论就是分级财政名不符实,由中央包办地方的事权。因为中央的分成比例是与支出责任挂钩的,天下不会有免费的午餐,即便是吃自家婆婆的。

因此,在“营改增”引发的财力格局大变动背景下,我们思考健全地方税体系改革方向的逻辑不应是像杨先生提出的思路。首先,“只要是地方政府可以自由支配的税收收入都是地方税”(见《推进财税改革,谨防“速成式”改革风险》)就站不住脚,因为生活常识告诉我们,既然不是自己收到的钱,就不可能真正由自己支配。其次,“只要能够提供地方税收收入的就是地方税”(见《重新认识地方税》)就更是伪命题。传统社会地方政府也要有税收收入,明代的田赋还要由地方的“粮长”负责催收,可从来没有听说田赋是地方税。所谓地方税,一定是与中央税相对而言的,这正是老子说的“有无相生,长短相形”的道理。按照杨先生的意思,既然都不分税了,又何来地方税之说?

就算是不要名只要实,“只要分成比例事先确定且可以保持相对稳定,那么收入分成同样可以起到激励地方的作用”(见《重新认识地方税》)。可是,问题来了。首先,谁来制定比例?中央既要征税又要分税,不是成了球员和裁判员的双重身份?其次,按什么依据制定比例?发达地区与欠发达地区的财力自足度如何衡量,又该在多大程度上满足其财力缺口?第三,制定什么样的比例?统一的比例成了平均主义,不同的比例又导致了跑部钱进。这种思路还是要走进计划的死胡同。

坚持分税制的改革大方向

分税制的改革大方向要坚持。十九大报告强调要深化税收制度改革,健全地方税体系。这是进一步完善和发展分税制的方向。下一步财税改革工作的重点应该是抓住这次“营改增”的契机,把1994年以来的历史遗留问题彻底加以解决,进行一次完全意义上的分税。在这个总体框架之内,如何分税、哪些税给地方,是消费税还是所得税或者财产税作为地方税的主体税种,都可以讨论甚至试点,在实践中摸索完善。但是,一个总的方向就是培养完整独立的地方税,给予地方一定的税收立法权、征收管理权与税款支配权,实行真正意义上的分税制,而不是没有进化完全的分成制。

诚然,同时也要认识到,不管确定哪些税种做为地方税,都仍然会出现较大的财力差异,这是各地区的发展水平所决定的,不可能完全通过税种的划分加以解决。广义的财政收入不仅包含税收,还包含其他收入形式,如国有企业利润和政府性基金等项目,中央可以运用这些收入进行纵向的财力调剂。另外,中国历史上的“协济”制度也即现代意义上所谓的横向转移支付也不失为一项补充,地区之间的财力支持本来就是扶弱济贫的正当形式,当然前提是在中央的调度与监管下进行。

民间有句俗语,有鸡有蛋,有米可唤。中央固然要手中有米才使唤得动地方,同时也要考虑地方要可持续发展,有鸡才能有蛋。否则,税收全部收到中央,地方一点财权都没有,光靠中央的税收分成,也就失去了发展的动力与活力,哪里还能繁殖下蛋?

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